试论我国国家赔偿中精神损害赔偿问题
刘成江
一、精神损害赔偿的实质
精神损害是指对公民、法人及其他组织造成的非物质损害，包括心理上的痛苦或失常，名誉、荣誉的损害等。精神损害赔偿，就是对此种损害以金钱进行物质性赔偿。对自然人而言，对其造成的侵权后果，无非是物质损害与非物质损害。物质损害暂且不谈，非物质损害则又可划分为生命、健康和人身自由、人格、名誉所遭受的非法损害带来的精神痛苦。随之而来，救济途径方法则为：对于生命因无法恢复，只能对其亲属进行精神抚慰；对于健康可一程度上进行恢复，以康复费的形式出现；对于人身自由、人格、名誉，因不可再恢复也只能进行抚慰。由此，非物质损害不像物质损害那样易恢复，它体现的是一种抚慰或慰藉，大多采用金钱来赔偿，并藉此达到赔偿的目的。由此也可以看出，精神赔偿的实质，是对受害的自然人、法人或其他组织所遭受的非物质损害进行抚慰，从而减轻精神痛苦。
对精神损害予以赔偿或救济，体现在法理上，也就是权利与义务的一致性。也正基于此点，精神损害赔偿已成为各国的通例。法国行政法院在1961年11月24日对勒都斯兰德案件的判决中，确立了对精神损害进行物质赔偿；俄罗斯、英国、德国、瑞士等绝大多数国家也对精神损害予以金钱赔偿。
二、我国精神损害赔偿的立法现状及缺陷
对于精神损害赔偿问题，我国法律相当长时间都规定很模糊。2001年最高人民法院公布实施了关于确认民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的“解释”，明确了赔偿确定办法，扩大了精神损害赔偿范围，但国家赔偿法却没作出相应规定。
时至今日，精神损害赔偿仍局限于《国家赔偿法》第15条和第30条的规定，即：（一）违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的；（二）非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的；（三）对没有犯罪事实或者没有事实证明有犯罪重大嫌疑的人错误拘留的；（四）对没有犯罪事实的人错误逮捕的；（五）依照审制程序再审改判无罪，原判刑罚已经执行的。有以上规定情形之一，并造成受害人名誉权、荣誉权损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉。可见，我国《国家赔偿法》对精神赔偿明显表现为赔偿范围、方式狭窄。
三、完善国家赔偿法中精神损害赔偿制度的必要性和紧迫性
1、有利于宪法精神的切实体现。国家赔偿法同其他法律一样，都是以宪法为根据制定的。我国宪法第32条规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯，禁止非法拘禁和以其它方法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。”第38条规定：“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱诽谤和诬告陷害。”第41条明确规定：“由于国家机关或国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律取得赔偿的权利。”因此，为保障宪法实施，切实保障民权，防止国家权力滥用，我国国家赔偿法有对精神损害赔偿问题予以完善的必要。
2、有利于保护相对人的合法权益。由于我国《国家赔偿法》没有对精神损害赔偿作出物质赔偿的规定，在现实生活中受害人得不到法律救助，合法权益不能维护的现象，屡屡见于报端。如2001年在全国轰动一时的麻旦旦“处女卖淫案”，因法律规定不明确，麻某仅得到74.66元的赔偿。不仅原告难以接受，法学界及观注此案的公众也难以接受。面对此类案件给当事人造成的精神损害，按照《国家赔偿法》的规定只能是消除影响、恢复名誉、赔礼道歉，而不能进行物质赔偿。很显然，相对人的合法权益没有得到很好的保护。因而，只有作出物质金钱上的赔偿，才能相对减轻受害人的精神痛苦，才能做到保护相对人的合法权益。
3、有利于国家赔偿法与民事法律相协调。国家侵权与民事侵权，其本质没有区别，都会造成被侵权方的物质损害与非物质损失（也即精神损害）。从被侵权方的角度来，权利受到损害就应得到法律同等的救济。然而在《国家赔偿法》中，精神损害却没有受到救济。这种人为规定的不一致，给人以法律之间相互矛盾的印象。因此，《国家赔偿法》有必要作出与民事立法在此方面大体一致的规定。
4、有利于限制国家机关及其工作人员权力的滥用。如对精神损害明确作出物质赔偿的规定，则可以起到在国家机关及工作人员头上高悬法律之剑，起到很好威慑作用，使他们不敢滥用权力，时刻惦量着乱用权力会导致经济上的损失。
5、符合社会发展潮流，有利于社会和谐。完善精神损害赔偿，也即对其作出物质赔偿的规定，不仅可以落实宪法规定的原则，做到法律之间协调一致，还有利于与国际接轨，符合世界潮流。同时，对无辜者予以慰籍，尽量抚慰其精神伤害，可以减少上访缠诉，促进社会和谐。
四、完善我国国家赔偿中精神损害赔偿问题的立法思考
对国家赔偿法在精神损害赔偿方面的修改，应从国家赔偿范围、原则、标准等方面来加以规定。
1、赔偿范围。我国现行国家赔偿法只规定赔偿范围为名誉权和荣誉权，与宪法第33条第3款的“国家尊重和保障人权”的规定不相符。换句话说，人权不是名誉权和荣誉权相加。国家赔偿法中过于狭窄的规定与宪法规定相违背，因而有必要扩大赔偿范围。至于如何扩大，有必要借鉴他国的做法与我国民事立法在此方面的规定，做到不留缺陷。
2、赔偿原则。在国家赔偿法的归类原则上，应逐步推进公平原则、无过错原则、危险原则等原则来弥补不足。如法国在司法领域实行无过错原则辅以过错原则，德国在刑事赔偿中实行无过错原则兼顾公平原则。我国国家赔偿法也应在违法责任原则的基础上，采用公平原则来进一步保护受害人的合法权益。
3、方式与标准。（1）方式以物质赔偿为主，非物质赔偿为辅。我国现行国家赔偿法规定以消除影响、恢复名誉、赔偿道歉作为精神损害赔偿的赔偿方式和标准，对此笔者不敢苟同。因为，消除影响、赔礼道歉、恢复名誉只能作为物质赔偿的随附义务，赔偿应以物质金钱方式为主，在物质赔偿的基础上，再为之。（2）在赔偿标准上，根据我国的国情和经济发展状况，赔偿标准不宜采用惩罚性的原则，还是应采用现行的抚慰性原则。赔偿金额控制在10万元以内：在精神损害不很明显的情况酌情给予一定数量的物质赔偿，在5000元以内，由法官裁量；对于精神损害很明显的情况，则需要根据侵权行为的严重程度和社会影响来划分为严重、极其严重等不同等级，具体包括侵权情节如手段、场合、行为方式、持续时间、危害结果等，金额则分为5000元至5万元、5万至10万元的标准内给予赔偿，具体赔偿数额由法官裁定。
北安市人民法院 刘成江
辽宁省农民承担费用和劳务管理条例
辽宁省人大常委会
辽宁省农民承担费用和劳务管理条例
辽宁省人民代表大会常务委员会
《辽宁省农民承担费用和劳务管理条例》已由辽宁省第九届人民代表大会常务委员会第十二次会议于1999年11月25日通过，现予公布，自公布之日起施行。
第一章 总则
第一条 为了保护农民的合法权益，减轻农民负担，调动农民的生产积极性，保障农村经济持续健康发展，根据国务院《农民承担费用和劳务管理条例》（简称国务院《条例》，下同），结合我省实际，制定本条例。
第二条 本条例适用于我省行政区域内农民承担费用和劳务（简称农民负担，下同）及其相关活动的监督管理。
第三条 农民负担监督管理工作实行各级人民政府行政首长负责制。各级人民政府应当严格执行有关农民负担的法律、法规，制止侵犯农民合法权益的行为。
第四条 省、市、县（含县级市、区，下同）人民政府农业行政主管部门是农民负担的监督管理部门，主管本行政区域内农民负担的监督管理工作。
乡（含镇，下同）人民政府主管本乡农民负担的监督管理工作，日常工作由乡农村经济经营管理机构负责。乡农村经济经营管理机构接受本级人民政府和上级业务主管部门的双重领导。
监察、财政、物价、审计等有关部门按照各自的职责，做好农民负担的监督管理工作。
第五条 依法缴纳村提留、乡统筹费和承担农村义务工、劳动积累工及其他费用，是农民应尽义务。
第二章 村提留和乡统筹费
第六条 向农民收取村提留和乡统筹费，以村为单位不得超过上一年农民人均纯收入的5％。
第七条 任何单位和个人不得采取虚报人均纯收入及其他形式，变相增加农民负担。
第八条 村提留、乡统筹预算方案的编制和决算方案的审议，应当按照国务院《条例》第十七条、第十八条的规定执行。
第九条 农村承包田（含机动地）的承包金，全部纳入村提留和乡统筹费。实行专业承包和招标承包的工副业、果园、鱼塘、柞蚕场、荒地、荒坡、荒沙、荒草和荒水等项目除外。
对从事个体工商业和私营企业的农户缴纳村提留、乡统筹费的比例，由所在地县人民政府根据国务院《条例》有关规定确定，收缴的费用不计入本条例第六条的限额比例之内。
第十条 对农民负担实行监督卡制度。村集体经济组织应于每年3月末以前将村提留和乡统筹费预算方案计算到户，填入农民负担监督卡，发放到农民手中，并张榜公布，接受群众监督。
农民负担监督卡由省农业行政主管部门统一监制。
第十一条 收缴村提留和乡统筹费，必须与农民负担监督卡填入的项目、金额相符。
村提留、乡统筹费的收缴方法，必须提请村民会议讨论决定后，分别由村集体经济组织和乡农村经济经营管理机构组织收缴。
缴纳村提留和乡统筹费的截止日期为次年1月31日，严禁在收购农产品时扣缴。
第十二条 村提留应当按照国务院《条例》第七条的规定，用于公积金、公益金和管理费的开支。
村内享受误工补贴的人数、补贴标准以及招待费的具体标准，必须提请村民会议讨论决定，报乡人民政府备案。
第十三条 乡统筹费应当按照下列项目安排使用：
（一）乡村两级办学经费（即农村教育事业费附加），用于民办教师工资补贴、购置教学设备和校舍一般性维修；
（二）计划生育费，用于独生子女父母奖励、节育手术补助及计划生育所需的旅差费；
（三）民兵训练费，用于参加军训（指执行军委下达的军训任务）人员的误工补贴、伙食费、住宿费、交通费的补助；
（四）优抚费，用于现役义务兵家属和其他优抚对象的优待、补助及拥军优属活动开支；
（五）乡村道路修建费，用于本乡范围内的乡村道路、桥涵的修建。
乡统筹费可以用于五保户供养。五保户供养从乡统筹费列支的，不得在村提留中重复列支。
第十四条 乡统筹费的最高限额不得超过村提留和乡统筹费实际收取总额的50％；乡村两级办学经费一般不得超过乡统筹费的60％。
县以上人民政府及其所属部门不得平调乡统筹费；乡人民政府不得向村集体经济组织另行收取专项费用。
第十五条 乡统筹费，由乡农村经济经营管理机构统一管理，并按照规定的使用范围，专款专用，不得挪用。
第十六条 国家确定的贫困县的特困村，经县人民政府批准，可以免缴乡统筹费。尚未解决温饱的贫困户或因较大自然灾害造成的贫困户，经村民会议讨论同意，报乡人民政府核实、县人民政府批准后，可以免除全部或部分村提留和乡统筹费。
对烈军属、失去劳动能力的荣复退伍军人和贫困村、特困户村提留和乡统筹费的减免，按照国务院《条例》第十三条、第十四条的有关规定执行。
减免的村提留和乡统筹费，不得分摊给其他农户。
第十七条 严禁动用专政工具和其他非法手段向农民强制收缴村提留和乡统筹费。
第三章 农村义务工和劳动积累工
第十八条 农村农业人口、具有劳动能力、年满18周岁至60周岁的男性公民和年满18周岁至55周岁的女性公民，承担农村义务工和劳动积累工的限额及其使用范围，应当按照国务院《条例》第十条、第十一条的规定执行。
农村义务工中的公路建勤工，由公路两侧15公里以内居住的年满18至45周岁的男性劳动力和年满18至40岁的女性劳动力承担。按照标准工日计算，每年每人不超过3个工日，机动车和畜力车每年每台（辆）不超过2个工日。
第十九条 农村义务工和劳动积累工不得跨乡使用；因抢险救灾、兴修大型农田水利基本建设工程确需跨乡使用的，由县农业行政主管部门批准。
因农田水利基本建设确需增加劳动积累工的，应当经县人民政府批准。
第二十条 农村义务工和劳动积累工以出劳务为主。本人自愿的，可以以资代劳。以资代劳金的标准由村民代表会议讨论通过。
任何单位和个人不得强行要求农民以资代劳。
第二十一条 村集体经济组织应当建立健全农村义务工和劳动积累工账、卡登记制度，并于每年3月末以前将用工计划分解到户，填入农民负担监督卡，并张榜公布，接受群众监督。
第四章 其他项目
第二十二条 面向农民或者集体经济组织的行政事业性收费，必须按照国务院《条例》第二十二条的规定予以审批。实施收费时，应当持物价部门核发的收费许可证，使用省财政部门统一印制的收费票据。未持收费许可证和使用收费票据的，农民有权拒付。
第二十三条 向农民或者集体经济组织进行集资，必须遵循自愿、适度、出资者受益、资金定向使用的原则，并按照国务院《条例》第二十三条的规定履行审批手续。
农村中小学校舍危房改造集资，由县教育部门提出申请，经同级城建、农业部门鉴定，报县人民政府批准。
村集体经济组织兴办生产、公益事业，应当坚持量力而行的原则，所需资金从公积金和公益金中列支。
第二十四条 集体经济组织以贷款或者借款方式兴办集体事业，应当从集体经济组织取得的经营收入中偿还。
第二十五条 向农民发放牌照、证件和簿册等，必须依照法律、法规的规定或者经省人民政府批准，并只准收取工本费。
第二十六条 在农村开展保险、合作医疗、公证、订阅报刊和书籍、发行有价证券等服务性活动，必须遵循自愿、量力的原则。任何部门不得强制或者摊派。
村民委员会和农村集体经济组织订阅报刊的种类、份数及金额，应当经村民会议或村民代表会议讨论通过，报乡人民政府备案。
第二十七条 国家机关工作人员在农村执行公务所需经费，行政部门、事业单位在农村设置机构、购置设备或者配备人员所需经费及需要补充的其他经费，均不得向农民和集体经济组织摊派。
第二十八条 严禁任何单位和组织以任何形式、名义，开展要求农民或者集体经济组织提供财力、物力、人力的达标升级和验收评比等活动。
第二十九条 对国家下达的农产品定购指标，集体经济组织应当向农民公开，接受群众监督。
对农民交售的农产品，收购单位应当严格执行国家和省规定的标准，并及时兑现收购款。
第三十条 向农民收取的水费和电费，必须按照国家和省的有关规定执行，不得擅自提高收费标准和加收其他费用。
水利、电利部门应当定期将水价和电价印发给农户或者张榜公布，接受群众监督。
第五章 案件处理
第三十一条 农民或者集体经济组织对违反国务院《条例》和本条例的行为，有权向乡农村经济经营管理机构、农业行政主管部门或者监察部门举报，也可以按照诉讼程序起诉。
人民法院对属于农民负担的诉讼案件，应按照有关法律规定及时审理。
第三十二条 对涉及农民负担的举报案件（简称举报案件，下同）按照属地原则，由案件发生地乡农村经济经营管理机构或者农业行政主管部门提出意见，报本级人民政府或者转报上级人民政府处理。
乡农村经济经营管理机构或者县农业行政主管部门应当将举报案件的数量和处理情况，定期报告本级人民政府和上一级农业行政主管部门。
第三十三条 对涉及本级人民政府或者上级人民政府及其所属部门的案件，乡农村经济经营管理机构或者农业行政主管部门可以书面报请本级人民政府或者转报上级人民政府处理。本级人民政府或者上级人民政府应当在60日内作出处理决定，并通知有关单位执行。
对举报案件的处理，不得推诿，无故拖延。对推诿和无故拖延的，由本级人民政府或者上级人民政府责令其限期处理。
第六章 法律责任
第三十四条 越权制发有关收费、集资和建立各种基金等加重农民负担文件的，由农业行政主管部门会同有关部门请本级人民政府予以撤销。
第三十五条 有下列行为之一的，由农业行政主管部门或本级人民政府责令纠正；对主要负责人和直接责任人员分别处以1000至5000元的罚款：
（一）虚报农民人均纯收入的；
（二）超出规定比例限额提取村提留和乡统筹费的；
（三）超出项目、超范围使用村提留和乡统筹费以及劳务的；
（四）对村提留和乡统筹费未按照规定程序预决算和未按照财务制度规定进行管理以及不接受审计监督的；
（五）未建立农民负担监督卡的。
第三十六条 有下列行为之一的，由农业行政主管部门报请本级或者转报上级人民政府责令纠正，退回非法收取、平调的款项，并按照有关规定追究主要责任人和直接责任人的责任：
（一）县以上人民政府及其所属部门平调乡统筹费的；
（二）乡人民政府超比例使用乡统筹费或者向村集体经济组织另行收取专项费用的。
第三十七条 有下列行为之一的，由农业行政主管部门或者本级人民政府责令纠正，如数退还非法收取的款项；对主要负责人和直接责任人员分别处以2000至1万元的罚款；对国家机关工作人员，由其所在单位、上一级主管部门或者监察部门给予行政处分：
（一）向农民或者集体经济组织非法集资，擅自发放牌照、证件、簿册等或者提高收费标准的；
（二）擅自提高水费、电费标准的；
（三）违反国家规定强制农民参加保险的；
（四）强制农民或者集体经济组织订阅报刊书籍的；
（五）强行要求农民提供财力、物力、人力，开展达标升级和验收评比活动的；
（六）执行职务、设置机构、购置设备、配备人员向农民摊派所需经费或其他经费的；
（七）强行要求农民以资代劳的。
第三十八条 对无正当理由拒缴村提留、乡统筹费和不承担义务工和劳动积累工的，由村民委员对其进行教育，经反复教育仍不予改正的，依照村规民约的规定或者农业承包合同的约定进行处理，也可以按照诉讼程序依法解决。
第三十九条 农业行政主管部门和有关部门的工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位、上一级主管部门或者监察部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第七章 附则
第四十条 尚未设立集体经济组织的村，其管理职权可以由村民委员会代为行使。
第四十一条 本条例自公布之日起施行。
1999年11月25日
