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不履行政府采购合同该当何责

来源：法制日报 时间：2005-04/06/
作者：谷辽海


　　2004年5月9日，环宇公司在参加福建省升华招标代理有限公司组织的政府采购项目，经评审后中标，并与采购单位签订了供货合同。后环宇公司提出无法正常供货，并要求取消原供货合同。同年9月7日，福州市财政局对供应商不履行政府采购合同的行为，根据我国合同法和政府采购法第五十条及有关文件规定，对供应商作出行政处罚决定：取消环宇公司政府采购供应商资格，从2004年9月1日至2005年8月31日，不得参加福州市政府集中采购同类项目的投标，并处没收该项目履约保证金。
　　在政府采购实践中，各地政府采购监管部门的观点各异，实际操作过程中一般都是对违约行为人作出行政处罚。我国政府采购法第五十条规定，政府采购合同的双方当事人不得擅自变更、中止或者终止合同。政府采购合同继续履行将损害国家利益和社会公共利益的，双方当事人应当变更、中止或者终止合同。有过错的一方应当承担赔偿责任，双方都有过错的，各自承担相应的责任。这是法律对政府采购合同当事人的行为规范，违反这一规范，不履行所约定的义务，应该承担的是民事责任而非行政责任。因为我国政府采购法在第八章法律责任这一节中没有规定中标、成交供应商不履行政府采购合同应该承担行政责任。
　　笔者认为，行政主体的禁止交易行为无法律依据。财政局对环宇公司的违约行为作出一年内禁止交易行为，不得参加福州市政府集中采购同类项目的投标。对于实施这一具体行政行为的法律依据，行政主体援引了我国合同法和政府采购法第五十条以及有关文件。我国合同法在违约责任这一章节内容中，没有禁止交易或者说限制交易的规定，而所援引的政府采购法律条款只是一种义务性的行为规范，违反这一义务所需承担的法律后果也只是民事赔偿责任，而无行政责任。在法无明文规定的情形下对供应商实施行政处罚，有悖于法律规定。我国行政处罚的依据是法定的，行政主体对于相对人实施行政处罚必须有法定依据，没有法定依据的，不得对相对人实施行政处罚。
　　其次，供应商应该向采购主体承担违约责任。根据我国政府采购法第四十三条规定，政府采购合同适用合同法。双方之间的权利义务和法律责任体现在政府采购合同约定中。合同当事人之一环宇公司无正当理由，提出无法正常供货，并要求取消原供货合同，一方面说明环宇公司违反了合同所约定的及时供货义务，构成违约责任；另一方面也说明了合同的供方要求提前终止合同，构成毁约行为。根据我国合同法的规定，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行合同义务的，对方可以在履行期限届满之前要求其承担违约责任。政府采购案件中的违约责任也就是采购主体或者供应商违反政府采购合同的民事责任。
　　综上所述，行政主体对环宇公司的违约行为所实施的行政处罚违反了处罚法定原则和合同相对性原则，为无效行政行为。中标、成交供应商的违约行为应该向采购主体承担违约的民事责任，但不应该承担包括行政责任或者其他责任。虽然供应商的违约行为可能会造成多种危害后果，不仅对政府采购当事人造成损害，而且可能对社会公共利益和国家利益也造成损害。但违约行为的承担方式仅限于民事责任，而且只能在当事人之间发生，而不应涉及第三人的政府采购主管机关或者其他社会组织。
　　(本文作者为北京市辽海律师事务所主任、高级律师)


劳动部


劳动部颁发关于生产性建设工程项目职业安全卫生监察的暂行规定
劳动部


规定
第一条 为了贯彻“安全第一，预防为主”的方针，确保生产性建设工程项目（以下简称建设项目）投产后符合职业安全卫生的要求，保障劳动者在劳动过程中的安全与健康，依据国家有关规定，特制定本规定。
第二条 本规定适用于我国境内的一切生产性的基本建设工程项目、技术改造和引进的工程项目（包括港口、车站、仓库）。
第三条 建设项目必须符合国家职业安全与卫生方面的有关法规、标准的规定，建设项目中职业安全与卫生技术措施和设施，应与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用（以下简称“三同时”）。
第四条 各级经济管理部门和行业管理部门负责在建设项目中实施职业安全卫生方面的“三同时”。
1．在组织建设项目可行性论证时，应有职业安全卫生的论证内容，并将论证结果载入可行性论证文件。
2．在编制（或审批）建设项目计划任务书时，应编制（审批）职业安全卫生方面相应采取的技术措施和设施所需投资，并纳入投资控制数内。
3．建设项目在可行性论证、初步设计审查和竣工验收时，应及时通知劳动部门参加有关的会议，提供有关的文件、资料。
4．在建设项目管理工作中应认真贯彻本规定，并在建设项目管理的有关文件中作出相应的规定，督促检查建设、设计、施工单位严格执行本规定。
5．负责将本部门建设项目的年度计划及时抄送同级劳动部门。
第五条 建设单位对建设项目中实施职业安全卫生方面的“三同时”，应负全面的责任。
1．在编制建设项目计划和财务计划时，应将职业安全卫生方面相应的所需投资一并纳入计划，同时编报。引进技术、设备的原有职业安全卫生措施不得削减，没有措施或措施不力的应同时编报国内配套的投资计划，并保证建设项目投产后有良好的劳动条件。
2．初步设计会审前，必须向劳动部门报送拟建设项目的职业安全卫生评价报告和初步设计文件〔含《职业安全卫生专篇》（见附件一）、《建设项目职业安全卫生初步设计审批表》（见附件二）〕和有关的图纸资料。
3．建设单位应对承担建设项目设计、施工的单位提出具体的要求，确保建设项目的设计、施工符合本规定的要求，并负责提供必须的资料和条件。对设计、施工过程落实“三同时”负有督促检查的责任。
4．在生产设备调试阶段，应同时对职业安全卫生设备、措施进行调试和考核、对其效果作出评价。在人员培训时要有职业安全卫生的内容。应制定完整的职业安全卫生方面的规章制度。
5．建设项目验收前二十天，应将试生产中职业安全卫生设备运行情况、措施效果、检测数据、存在的问题以及今后采取的措施等写出专题报告，连同《建设项目职业安全卫生验收审批表》（见附件三），报送劳动部门审批。
6．对验收中提出的有关职业安全卫生方面的改进意见，应积极安排人力、物力和财力按期解决，并将整改情况及时上报劳动部门。
第六条 设计单位要对建设项目中职业安全卫生设施设计负责。
1．建设项目在进行可行性论证时，应对拟建设项目的劳动条件同时作出论证和评价。
2．在编制初步设计文件时，应同时编制《职业安全卫生专篇》。
3．在初步设计中，应严格遵守现有的职业安全卫生方面的法规和技术标准。要充分考虑到安全与预防职业危害的要求，对设计工作负责。
4．在技术设计和施工图设计时，应不断完善初步设计中的职业安全卫生有关措施和内容，从设计上落实在初步设计会审中提出的有关职业安全卫生方面的意见。
5．经审查同意的涉及到职业安全卫生问题的设计方案，如有变动要征得劳动部门的同意。
第七条 施工单位要对建设项目的职业安全卫生设施的工程质量负责。
施工中要严格按施工图和设计要求施工，确实做到安全卫生工程与主体工程同时施工，确保工程质量。
第八条 各级劳动部门对建设项目的职业安全卫生技术措施、设施“三同时”的实施实行国家监察。
1．参加建设项目的可行性论证会议，负责对可行性论证文件中的职业安全卫生论证内容进行审查。
2．在初步设计会审中，应认真审阅建设单位报送的职业安全卫生评价报告和初步设计文件并及时将审查意见返回给建设单位。在参加会审会议时应提出审查意见。
3．审批建设单位报送的《职业安全卫生专篇》、《建设项目职业安全卫生初步设计审批表》和《建设项目职业安全卫生验收审批表》。
4．参加建设项目竣工验收会议时，应依据建设单位报送的试生产中的职业安全卫生专题报告和初步设计审批表的内容，严格审查建设项目执行“三同时”的情况和审查其实际效果。
5．建设项目未经劳动部门审查或同意，不得投产使用；否则，劳动部门有权拒绝与建设单位办理劳动业务。
6．强行投产的建设项目发生事故或造成严重职业危害的，要追究批准投产者的责任。
第九条 建设项目实行职业安全卫生监察分级管理。
1．国家和行业主管部门直接组织的重点建设项目，由劳动部直接监察。
2．地方各级部门组织的建设项目由同级劳动部门负责监察。
3．一切建设项目的可行性论证审查、初步设计审查和竣工验收时，建设单位要及时通知主管部门安技处（科）和当地劳动部门参加会议。
第十条 各部门、各单位都应在职责范围内认真贯彻执行本规定，对违反者劳动部门要根据国家有关规定，视情节轻重给予经济处罚。触犯刑律的，由司法部门追究刑事责任。
第十一条 各省、自治区、直辖市劳动厅（局）可参照本规定制定实施细则。
第十二条 本规定自颁布之日起实施。



1988年5月27日