关于印发《海砂开采使用海域论证管理暂行办法》的通知
国家海洋局
关于印发《海砂开采使用海域论证管理暂行办法》的通知
沿海省、自治区、直辖市及计划单列市海洋厅（局、办），局属各单位：
为了全面贯彻落实国土资源部《关于加强海砂开采管理的通知》（国土资发〔1999〕52号）的精神，规范海砂开采使用海域论证的申请、审批和管理工作，提高海砂开采项目审批的科学性，根据《中华人民共和国矿产资源法》和《国家海域使用管理暂行规定》等有关法律、法规，我局制定了《海砂开采使用海域论证管理暂行办法》及其附件《海砂开采使用海域论证报告书暂行编写大纲》。现印发给你们，请遵照执行。
（1999年7月13日 国家海洋局局务会议通过）
第一条 为了规范海砂开采使用海域论证的申请、组织、审批和管理工作，提高海砂开采项目审批的科学性，根据《中华人民共和国矿产资源法》、《国家海域使用管理暂行规定》和《关于加强海砂开采管理的通知》（国土资发〔1999〕52号），制定本办法。
第二条 凡申请在中华人民共和国内海、领海及其它管辖海域开采海砂的法人、自然人或其他组织（以下简称申请者），均应依照本办法进行海砂开采使用海域的论证（以下简称论证）。
第三条 国家海洋局主管论证的组织、专家评审和审批。
海区海洋行政管理机构、沿海省、自治区、直辖市或计划单列市海洋行政管理部门（以下简称初审部门）负责论证前的初审工作。
第四条 在论证开展前，初审部门首先对申请者提出的海砂开采项目使用海域进行初审。海区海洋行政管理机构负责12海里以外的海砂开采项目使用海域的初审；沿海省、自治区、直辖市或计划单列市海洋行政管理部门负责12海里以内的海砂开采项目使用海域的初审；12海里以内，跨省、自治区、直辖市的海砂开采项目使用海域，由海区海洋行政管理机构商有关省、自治区、直辖市海洋行政管理部门进行初审。
初审部门初审时，应重点审查以下内容：
1．申请的海砂开采项目是否符合海洋功能区划和海洋开发规划；
2．申请开采海砂的海域内是否已经设置了海域使用权，是否有海上建筑物或海底设施；
3．申请开采海砂的海域是否与保护区、军事区、养殖区、捕捞区和航道区等相重叠；
4．其它需要审查的内容。
初审部门还应对海砂开采项目与相关的其他海洋开发活动的利益关系进行协调，并形成书面协调意见。
第五条 初审完成后，申请者向国家海洋局提出开展论证的书面申请、并附具初审部门的意见。经批准后，方可进行论证。
第六条 开展论证的申请经批准后，申请者可自行委托持有海洋专项工程勘察甲级资格证书或海域使用可行性论证甲级资格证书的单位进行论证，并向承担论证的单位提交以下资料：
1．国家海洋局批准开展论证的文件；
2．国家地矿行政主管部门认定的最近5年内的海砂勘查报告；
3．海砂开采范围（包括位置图、经纬度坐标）、开采量、开采方式、开采期限及用途等，
4．其它有关资料。
第七条 论证工作应客观、准确，符合海洋功能区划和海洋开发规划，符合有关规范和标准。
第八条 承担论证的单位应依照《海砂开采使用海域论证报告书暂行编写大纲》进行论证，编制海砂开采使用海域论证报告书（以下简称论证报告书）。
第九条 论证报告书编制完成后，由国家海洋局组织专家对论证报告书进行评审，形成专家评审书面意见，并及时送达申请者。
第十条 专家评审工作完成后，申请者应向国家海洋局提出审批论证报告书的书面申请，并附具以下文件和材料。
1．海砂开采使用海域论证报告书；
2．专家评审书面意见；
3．申请者的基本情况和营业执照正本复印件；
4．有关资信证明；
5．国家海洋局要求提交的其它有关材料。
第十一条 国家海洋局自收到符合要求的书面申请之日起30天内，作出批准或不批准的决定，并书面通知申请者。
获得批准的，申请者应自收到批准通知之日起30天内，到有关部门缴纳海域使用金，然后凭海域使用金收据到国家海洋局办理海域使用手续，领取《国家海域使用许可证》。逾期不办者，申请者应重新提出申请。
12海里以外的和跨省、自治区、直辖市的海砂开采项目到海区海洋行政管理机构缴纳海域使用金；12海里以内的海砂开采项目，依照《国家海域使用管理暂行规定》到相应的海洋行政管理部门缴纳海域使用金。
不予批准的，国家海洋局向申请者说明理由。
第十二条 未经论证、论证未获批准或未取得《国家海域使用许可证》擅自开采的，按《中华人民共和国矿产资源法》和《国家海域使用管理暂行规定》等有关法律法规进行处罚。
第十三条 论证工作经费由申请者承担。
第十四条 本办法由国家海洋局海域管理司负责解释。
第十五条 本办法自发布之日起施行。
附件：海砂开采使用海域论证报告书暂行编写大纲
为指导和规范海砂开采使用海域的论证工作，根据《海砂开采使用海域论证管理暂行办法》和《海域使用可行性论证报告书编写大纲》（国海管发〔1998〕439号）精神，制定本编写大纲。
本大纲适用于在中华人民共和国内海、领海及其它管辖海域内进行海砂开采活动的项目。
一、引言
1．编制海砂开采使用海域论证报告书（以下简称论证报告书）的任务由来；
2．编制论证报告书的依据：
（1）海砂开采的有关法律、法规及规范性文件；
（2）国家海洋局批准开展海砂开采使用海域论证的文件；
（3）国家地矿行政主管部门认定的海砂勘查报告；
（4）论证任务委托书（或协议）；
（5）海洋功能区划、海洋开发规划及当地的发展规划；
（6）有关标准与规范等。
3．论证的目的；
4．论证的原则与方法。
二、海砂开采项目概况
1．区域位置；
2．当地社会经济状况及发展规划简介；
3．开采地点（附具图件）、开采范围（附具地理坐标）、开采量、开采方式及开采期限；
4．开采海域的海砂生成原因及品位、储量（可开采储量）、用途；共生、伴生矿资源种类及工业储量；
5．海砂砂样重元素分析表；
6．海砂开采项目投资额及效益预测。
三、开采海域及其周围区域的自然条件
1．自然条件
（1）海底地质条件，重点是海底沉积物类型等；
（2）海底地貌条件，重点是海域泥砂活动等动力地貌（包括海岸动力地貌）；
（3）海洋水文和气候条件，包括气候要素、波、流、潮、悬浮泥砂和风暴潮等；
2．自然资源
主要是海洋生物资源（包括浮游和底栖动、植物等）的种类、分布区域和蕴藏量及生息规律等。
四、开采海域及其周围区域的海洋资源开发利用现状和海洋功能区划与海洋开发规划情况
1．海洋资源开发利用现状
（1）海洋渔业资源的捕捞和养殖情况（特别是底栖生物资源的种类、 捕捞量等状况）；
（2）海上交通情况：包括港口、航道、航运密度、海上交通设施等；
（3）海底电缆管道情况（包括类型、现存状况等）；
（4）海上构造物情况（尤其注意对海洋权益有特殊意义的海上构造物、标志物），
（5）海上军事设施及军事训练场地情况；
（6）其它：包括自然保护区、科学试验区、风景名胜区、旅游度假区等。
2．海洋功能区划和海洋开发规划对开采海域的用途要求；
3．海砂开采项目与上述区划、规划的衔接和调整方案。
五、开采活动对海洋资源与环境的影响评价及其避免、减轻有害影响的对策或措施
1．海底地形、海岸地貌现代作用过程预测；
2．泥砂收支平衡及其危害；
3．流场变化及其影响评价，波浪强度变化及其对毗邻海岸晒堤侵蚀预测；
4．对生态系统的影响及其损伤与相应的恢复措施；
5．对环境质量（水质、底质、悬浮物等）的影响评价；
6．异常情况预测及应急对策；
7．对敏感区（浴场、旅游区、自然保护区、养殖区等）的影响及对策。
六、开采海域利益相关者协调的评价
1．利益相关者界定；
2．利益影响损益分析：
（1）海砂品位、储量及用途等损益分析；
（2）对渔业的影响评价；
（3）对交通运输的影响评价；
（4）对海底电缆管道的影响评价；
（5）对海上构造物及开发活动的影响评价；
（6）对海上军事设施影响评价；
（7）对海岸带和护岸设施的影响评价；
（8）其它。
3．协调意见与补偿方式。
七、开采综合效益分析
1．经济效益分析；
2．环境效益分析；
3．社会效益分析（开采的海砂用于出口时，应进行去向国重矿筛选技术分析）。
八、结论与建议
1．海砂开采使用海域的论证结论；
2．存在的问题与建议。
九、附件
1．国家地矿行政主管部门认定的海砂勘查报告；
2．论证任务委托书（或协议）；
3．论证单位资格证书；
4．其他有必要附具的文件和材料。
论种子损害赔偿责任
菏泽学院 山东信法律师事务所 武合讲
农业是我国国民经济的基础。种子是农业、林业最基本的生产资料。2000年7月8日我国颁布了《种子法》，到目前为止，这是我国唯一一部产品专门法。《种子法》第四十一条规定，种子使用者因种子质量问题遭受损失的，出售种子的经营者应当承担民事责任，承担民事责任的方式为赔偿损失。正确理解《种子法》规定的承担赔偿损失民事责任的含义，对于保护当事人的合法权益，促进社会稳定及经济发展，有着十分重要的意义。本文拟就《种子法》规定的种子损害赔偿的责任性质、责任主体和
责任范围作一探讨，以求教于同仁。
1999年11月2日《法制日报》第五版和1999年11月20日《人民法院报》第二版分别报道了如下案例。1996年秋，某镇政府的代表人与某农技站的负责人，共同到某蔬菜种子站购买了国标三级章丘大葱种子2475kg。次日，农技站将该种子转卖给了镇政府2463.5kg，镇政府卖给了本镇5448户农户，育苗121hm²。农户发现葱苗分葱现象严重，诉诸法院，要求镇政府、农技站赔偿其经济损失127万元。法院受理后，以蔬菜种子站已注销工商登记为由追加其开办单位某种子公司为被告，以农技站不具备法人资格为由追加某农科所为被告。法院委托检测机构对封存的葱种样本进行鉴定，鉴定结论为：本品种7％，异品种93％，送检样本不是章丘大葱。法院以被告销售的葱种系假冒章丘大葱种子，给原告造成了巨大经济损失为由，判决农技站返还原告葱种价款285766元，农科所负连带责任；种子公司赔偿原告经济损失934315．20元，农技站、农科所、镇政府负连带责任。
目前，法院对于种子使用者因种子质量问题遭受损失要求赔偿的案件，大多采取与本案相同的审理方法，并作出类似的判决。依笔者陋见，类似该案的审理和判决，未免混淆了种子质量违约损失赔偿责任与种子质量侵权损害赔偿责任的界限。
一、《种子法》规定的是种子质量违约损失赔偿责任。
《种子法》第四十一条规定：“种子使用者因种子质量问题遭受损失的，出售种子的经营者应当予以赔偿，赔偿额包括购种价款、有关费用和可得利益损失。经营者赔偿后，属于种子生产者或者其他经营者责任的，经营者有权向生产者或者其他经营者追偿”。笔者认为，此条是就种子质量违约损失赔偿责任的规定。
（一）种子质量违约损失赔偿责任的概念。
种子质量违约损失赔偿责任，又称种子质量瑕疵担保责任，是指在买卖合同关系中，出售种子的经营者为了全面履行买卖合同，向种子使用者做出的承诺或者保证；按照这种保证，如果种子存在瑕疵，出售种子的经营者应当承担由此产生的法律后果。
（二）种子质量违约损失赔偿责任的法律特征。
1、主体和责任形式的特定性。违约责任是当事人违反合同规定应当承担的法律责任，当事人之间具有合法有效的合同关系是承担违约责任的前提。种子使用者因种子质量问题遭受损失的，有权依据合同约定向出售种子的经营者要求赔偿，是权利主体；出售种子的经营者应当依据合同约定承担违约损失赔偿责任，是责任主体。种子生产者或者其他经营者与种子使用者没有合同关系，既不是权利主体，也不是责任主体。因种子质量承担赔偿责任的责任形式只有单独赔偿责任，没有连带赔偿责任。
2、质量问题范围的特定性。《种子法》规定的种子质量问题，是指种子质量不符合法定的或者约定的标准，即向种子使用者出售假种子或者劣种子。
3、赔偿范围的特定性。《种子法》规定的赔偿范围包括购种价款、有关费用（为实现种子自身价值必须付出的费用即生产成本）和可得利益损失（属种子自身价值的损失即产值损失）。赔偿范围不包括人身、他人财产损害损失。赔偿额具有可预见性。
4、归责原则的特定性。种子使用者因种子质量问题遭受损失的，出售种子的经营者无论是否有过错，均应承担赔偿损失的民事责任，适用无过错归则原则。
5、诉讼中被告的特定性。种子使用者因种子质量问题遭受损失要求赔偿的，只能以与其有合同关系的出售种子的经营者为被告提起诉讼，而不能起诉种子生产者和其他经营者，法院也无权追加他们为被告或通知他们作为第三人参加诉讼。
（三）出售种子的经营者是赔偿责任主体，其向种子使用者承担赔偿责任，是由违约责任的相对性决定的。
《种子法》第四十一条第一款规定：“种子使用者因种子质量问题遭受损失的，出售种子的经营者应当予以赔偿”。种子使用者因种子质量问题遭受损失的，应当由与其有合同关系的出售种子的经营者予以赔偿，出售种子的经营者是赔偿责任主体，这是违约责任的相对性决定的。出售种子的经营者不得借口种子质量问题是种子生产者或者其他经营者的原因造成的而推卸责任。
出售种子的经营者承担赔偿责任的条件有三个：一是其向种子使用者出售的种子出现了质量问题；二是种子使用者因种子质量问题遭受了损失；三是种子使用者要求赔偿。
（四）种子生产者或者其他经营者是追偿责任主体，他们向出售种子的经营者承担追偿责任，也是由违约责任的相对性决定的。
《种子法》第四十一条第二款规定：“经营者赔偿后，属于种子生产者或者其他经营者责任的，经营者有权向生产者或者其他经营者追偿”。这一规定，确立了出售种子的经营者的追偿权，确立了种子生产者或者其他经营者是承担追偿责任的主体。由于种子生产者或其他经营者的责任造成种子质量问题，出售种子的经营者赔偿种子使用者的损失后，有权依据其与种子生产者或者其他经营者签订的买卖合同的约定，行使追偿权。种子生产者或者其他经营者应当依据买卖合同约定承担追偿责任。种子生产或者其他经营者承担的追偿责任，也是违约责任。
种子生产者或者其他经营者向出售种子的经营者承担追偿责任的条件有四个：一是他们向出售种子的经营者提供的种子出现质量问题；二是他们违反了与出售种子的经营者之间买卖合同的约定；三是出售种子的经营者赔偿了种子使用者的损失；四是出售种子的经营者行使追偿权。
二、《种子法》没有规定种子质量侵权损害赔偿责任。
（一）种子质量侵权损害赔偿责任的概念。
种子质量侵权损害赔偿责任，是指因种子存在可能危及人身、他人财产安全的不合理的危险即种子缺陷，造成种子使用者或者他人人身伤害或者除缺陷种子之外的其他财产即他人财产损失的，缺陷种子的生产者、经营者（包括出售种子的经营者和其他经营者）应当承担的法律后果。
（二）因种子质量缺陷，造成人身、他人财产损害的可能性。
种子是种植材料或者繁殖材料，属植物体，其自身不存在危及人身和他人财产安全的危险；其不直接进入人体，不会对人身造成伤害。所以，在一般情况下，因种子质量问题，不会造成人身、他人财产损害。
但是，在下列情况下，因种子质量存在缺陷，也会发生造成人身、他人财产的损害。一是种子带有国家规定检疫对象的有害生物的；二是药剂处理的种子，未依法标注的；三是转基因种子未在种子标签上标注“转基因”字样和安全控制措施的，四是种子中含有杂草种子的。
（三）种子质量侵权损害赔偿责任的法律特征。
相对于种子质量违约损失赔偿责任，种子质量侵权损害赔偿责任，具有以下法律特征。
1、主体和责任形式的不特定性。因种子存在质量缺陷造成人身、他人财产损害的，受害人均可以要求出售种子的经营者、种子生产者或其他经营者承担单独赔偿责任或者连带赔偿责任，权利主体和责任主体以及责任形式，都不是特定的。
2、种子质量问题范围的多样性。有多种原因可能造成种子质量存在缺陷。种子缺陷的表现有加工缺陷、包装缺陷、生产缺陷、标注缺陷、储运缺陷等多种形式。
3、归责原则的多样性。种子生产者承担的是无过错责任；种子经营者承担的是过错责任；种子经营者不能指明缺陷种子的生产者的，则承担推定过错责任。
4、承担责任方式的多样性和赔偿范围的广泛性。种子存在缺陷，造成他人财产损失的，种子生产者或者经营者应当以恢复原状、赔偿损失等多种方式承担民事责任。造成人身伤害，受害人或伤或残或死的，赔偿范围可以包括医疗费、误工费、残补费、残疾赔偿金、死亡赔偿金、精神损害费等费用。赔偿额具有不可预见性。
5、诉讼中被告的多元性。因种子缺陷造成人身、他人财产损害的，受害人可以要求种子生产者赔偿，也可以要求种子经营者赔偿，还可以要求种子生产者和种子经营者共同赔偿，他们都可以成为被告或共同被告。
三、《种子法》未规定种子质量侵权损害赔偿责任，不利于充分保护受害人的合法权益。
（一）限制了种子使用者要求种子生产者和其他经营者赔偿损失的权利。
依据《种子法》的规定，种子使用者因种子质量问题遭受损失的，只能要求出售种子的经营者承担赔偿责任。如果出售种子的经营者的赔偿能力不能弥补种子使用者的损失，种子使用者的利益就不能得到充分地保护。
（二）限制了种子使用者要求种子生产者、其他经营者和出售种子的经营者承担连带赔偿责任的权利。
种子使用者因种子质量缺陷问题遭受损失要求种子生产者和种子经营者共同赔偿的，种子生产者和种子经营者承担的是应由法律特别规定的不真正连带责任。《种子法》未规定种子质量侵权损害赔偿连带责任，限制了种子使用者依法要求种子生产者和种子经营者承担连带赔偿责任的权利。
（三）限制了种子使用者因种子缺陷遭受人身、他人财产损失要求出售种子的经营者赔偿的权利。
《种子法》规定种子使用者因种子质量问题遭受损失的赔偿额仅包括购种价款、有关费用和可得利益损失，其无权就人身、他人财产损害要求赔偿，限制了种子使用者的赔偿请求权。
（四）限制了他人因种子缺陷遭受损失，要求出售种子的经营者、种子生产者和其他经营者赔偿的权利。
《种子法》仅规定种子使用者因种子质量问题遭受损失的，有权要求出售种子的经营者予以赔偿，限制了种子使用者以外的人依据《种子法》的规定要求出售种子的经营者、种子生产者和其他经营者承担赔偿责任的权利。
四、问题解决。
类似前引案例，5448户农户是从镇政府购买的种子，镇政府是出售种子的经营者；农技站和蔬菜种子站是其他经营者和种子生产者。农户因假种子遭受损失120多万元，按照《种子法》的规定，镇政府应当予以赔偿。现实是，镇政府没有能力足额赔偿农户的损失。为了充分保护农户的利益，法院超越《民事诉讼法》和《种子法》的规定，依职权追加种子生产者、其他经营者等应当承担追偿责任的主体为共同被告，判决种子生产者、其他经营者和出售种子的经营者除连带赔偿农户可得利益损失（即产值损失）934315．20元外，再返还购种价款（属生产成本）285766元，使农户在没实施移栽、田间管理、收获、出售产品的情况下，既获得了一个大丰收，又获得了285766元的额外收入。法院充分保护农户利益的精神可佳，但是，这样的审判，既混淆了种子违约损失赔偿责任与种子侵权损害赔偿责任的界限，也与《民事诉讼法》和《种子法》的规定相矛盾。为解决类似问题，笔者认为，应当制定一部种子损害赔偿法规，就种子损害的赔偿原则、赔偿程序、赔偿责任主体、赔偿范围、赔偿额的计算方法和标准、抗辩事由等问题做出统一的、明确的规定，为法院审理种子损害赔偿纠纷，公平地保护各方当事人的合法权益，提供法律依据。
作者武合讲 山东信法律师事务所律师 山东菏泽学院教师 电话：0530-558048 、13605306590 地址：山东菏泽中华西路菏泽家具市场三层 邮编：274000 Email: wuhejianglawyer@yahoo.com.cn
