市政府关于印发《南通市城乡居民最低生活保障办法》的通知
江苏省南通市人民政府
市政府关于印发《南通市城乡居民最低生活保障办法》的通知
通政规〔2013〕1号
各县（市）、区人民政府，市经济技术开发区管委会，市各委、办、局，市各直属单位：
《南通市城乡居民最低生活保障办法》已经2013年7月25日十四届市政府第16次常务会议讨论通过，现予颁布。
南通市人民政府
2013年8月7日
南通市城乡居民最低生活保障办法
第一章 总则
第一条 为保障城乡居民的基本生活，规范最低生活保障工作，根据国家、省有关文件规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 最低生活保障（以下简称“低保”）坚持以下原则：
（一）保障居民基本生活；
（二）属地管理，应保尽保；
（三）公开、公平、公正；
（四）政府主导，社会参与，鼓励劳动自立；
（五）分类施保，动态管理。
第三条 低保工作实行各级人民政府负责制。
各级民政部门负责本行政区域内居民低保的管理工作，同级监察、财政、人社、房管、审计、统计、物价、农办等部门按照各自职责做好相关工作。
第四条 低保标准分为城市低保标准和农村低保标准。市区（崇川区、港闸区、市经济技术开发区，下同）实行城乡一体的低保标准；各县（市）和通州区根据经济社会发展情况，逐步实行城乡一体的低保标准。
户籍所在地为城镇行政区域且实际居住超过6个月以上、无承包土地、不参加农村集体经济收益分配的居民，适用城市低保标准；其他居民适用农村低保标准。
第五条 低保标准实行动态调整机制。
市区低保标准的调整，由市民政局会同市财政局按照不低于上年度全市城镇居民人均可支配收入20%的比例，结合区域最低工资标准、价格总水平和城乡统筹政策等提出方案，报市政府批准后公布执行。
各县（市）和通州区低保标准的调整，由县级政府组织民政、财政等部门实施，并报市政府备案。
第六条 低保办理按照居民申请，乡镇政府（街道办事处）受理、审核，县（市）、区民政部门审批、决定的程序实施。
村（居）民委员会受乡镇政府（街道办事处）委托，可以承担相应的低保日常服务工作。
第七条 低保资金由县（市）、区民政部门根据实际需要按年度编制资金计划，报同级财政部门审查后列入财政预算；财政部门按照规定及时足额拨付，确保资金到位。
各级民政、财政部门建立低保工作绩效评价制度，引导低保工作规范化、精细化管理。
第八条 市政府建立社会救助联席会议制度，统筹做好低保与其他社会救助政策的协调发展和有效衔接，完善信息共享机制，督导推进社会救助体系建设。
第二章 保障对象
第九条 持有当地户籍的城乡居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地低保标准，且家庭财产状况符合当地政府规定条件的，均有权申请低保。
第十条 共同生活的家庭成员是指具有法定赡（抚、扶）养关系并且长期共同生活（含长期或者阶段性在外务工）的成员。具体包括：
（一）配偶；
（二）父母与子女（养子女、继子女、非婚生子女）；
（三）祖父母、外祖父母与父母双亡的未成年孙子女、外孙子女；
（四）孙子女、外孙子女与子女死亡的祖父母、外祖父母；
（五）兄、姐与父母双亡或者父母无能力抚养的未成年弟、妹；
（六）其他经县级以上民政部门认定的共同生活的成员。
存在法定赡（抚、扶）养关系并且长期共同生活的分户家庭，视为共同生活的家庭成员。
本人户口已迁出但仍由其家庭供养的全日制在校就读学生，视为共同生活的家庭成员。
第十一条 下列人员不计入共同生活的家庭成员：
（一）连续三年（含）以上脱离家庭而独立生活的宗教教职人员；
（二）在监狱、劳动教养场所内服刑、劳动教养的人员（经司法行政部门认定的社区服刑人员除外）；
（三）省民政部门认定的其他人员。
第十二条 家庭成员人均收入是指家庭收入除以共同生活的家庭成员人数所得到的平均数。家庭收入是指共同生活的家庭成员在规定期限内的全部可支配收入或者纯收入，包括扣除缴纳的个人所得税及个人按规定缴纳的社会保障性支出后的工资性收入、经营性净收入、财产性收入和转移性收入等现金和实物收入。
家庭财产是指家庭成员拥有的全部动产和不动产，包括：银行存款、有价证券、机动车辆、船舶、大型农机具、房屋、债权及其他财产。
第十三条 有下列情形之一的，不得享受低保：
（一）实际生活水平明显高于当地低保标准的家庭：
1.拥有汽车（残疾人用于功能性补偿代步且未用于客货运营的除外）或者大型农机具的家庭；
2.雇佣他人从事各种经营性活动的家庭；
3.自费安排家庭成员择校就读或者出国留学的家庭；
4.具有有价证券买卖或者其他投资行为的家庭；
5.非因动迁原因，拥有两套以上产权住房且住房总面积超过当地住房保障标准面积两倍的家庭；
6.非因动迁原因，申请低保之前一年内或者享受低保期间，购买商品房或者超过标准面积的经济适用房的家庭；
7.申请低保之前一年内或者享受低保期间，兴建或者购买非居住用房的家庭；
8.申请低保之前一年内或者享受低保期间，高标准装修住房且装修费用明显高于当地低保标准的家庭；
9.家庭人均金融资产超过当地月低保标准12倍的家庭；
10.家庭成员购置贵重首饰，或者享用高档烟酒等非生活必需品，以及参加高消费娱乐休闲活动的；
11.申请低保之前一年内或者享受低保期间，家中购买单件价值超过当地月低保标准10倍以上非生活必需品的；
12.其他实际支出（不含医疗）明显高于当地低保标准的家庭。
（二）拒绝配合低保工作部门对申请者家庭状况（包括赡养、抚养、扶养对象家庭状况）进行调查，致使无法准确核实人员、收入、财产的家庭；
（三）故意隐瞒家庭真实收入、财产、人口变动等情况，或者提供虚假申请材料、虚假证明的家庭；
（四）通过离婚、赠予、转让等方式放弃自己应得财产、份额，或者放弃法定应得赡（抚、扶）养费和其他合法资产及收入的家庭；
（五）法定赡（抚、扶）养人有赡（抚、扶）养能力，但未依法履行义务，致使申请人未获得赡（抚、扶）养权益的家庭；
（六）人为闲置承包土地的家庭；
（七）在法定劳动年龄段内有劳动能力者，无正当理由拒绝就业或者从事生产劳动的家庭；
（八）参与赌博、卖淫、嫖娼、吸毒、偷窃、诈骗、非法组织等违法活动经教育、警示而不悔改的人员；
（九）农村五保供养对象、城市“三无”老人和孤儿；
（十）非因在外务工及其他特殊原因，申请低保之前或者享受低保期间，在本市以外地区居住半年以上的居民；
（十一）在监狱、劳动教养场所内服刑、劳动教养的人员（经司法行政部门认定的社区服刑人员除外）；
（十二）当地政府规定不得享受低保的其他情形。
第三章申请和受理
第十四条 申请低保应当以家庭为单位，由户主或者其代理人以户主的名义向户籍所在地乡镇政府（街道办事处）提出书面申请。
受申请人委托，村（居）民委员会可以代其向户籍所在地乡镇政府（街道办事处）提交低保书面申请及相关材料。
第十五条 申请人有下列情况之一的，可以单独提出申请：
（一）困难家庭中丧失劳动能力且单独立户的成年重度残疾人；
（二）脱离家庭、在宗教场所居住三年（含）以上的生活困难的宗教教职人员。
第十六条 申请人提出申请时，应当履行下列义务：
（一）书面声明家庭收入和财产状况；
（二）履行授权低保工作部门核查家庭收入和财产状况的相关手续；
（三）如实提供以下材料的原件及复印件：户口本、身份证、婚姻状况证明、疾病证明、残疾证、房产证、房屋租赁协议、土地承包经营证明、就业收入材料；失业人员应当提供户籍所在地乡镇（街道）以上人力资源社会保障机构出具的就业失业登记证、培训和推荐就业记录材料；其他需要提供的有关材料。
第十七条 申请低保时，申请人与低保经办人员和村（居）民委员会成员有近亲属关系的，应当如实申明。
对已受理的低保经办人员和村（居）民委员会成员近亲属的低保申请，乡镇政府（街道办事处）应当进行单独登记。
低保经办人员是指涉及具体办理和分管低保受理、审核（包括家庭经济状况调查）、审批等事项的县（市）、区民政部门及乡镇政府（街道办事处）工作人员。
近亲属包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女。
第十八条 乡镇政府（街道办事处）对申请人提交的申请材料进行审查，根据材料审查和信息核对情况，作出相应处理：
（一）申请人提供的申请材料齐全、符合要求的，应当受理申请，并且向申请人出具书面受理通知书。
（二）申请人提供的申请材料不齐全或者不符合要求的，应当一次性告知申请人或者其代理人需要补齐所有规定材料；不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。
（三）申请人明显不符合低保条件的，应当当场告知申请人不予受理，并且说明理由。
第十九条 农村地区可以实行定期集中受理。
第四章审查和审批
第二十条 乡镇政府（街道办事处）应当自受理申请之日起10个工作日内，在村（居）民委员会协助下，对申请人家庭经济状况和实际生活情况逐一进行调查核实。调查覆盖面应当达到100%，每组调查人员不得少于2人。
第二十一条 调查申请人家庭经济状况和实际生活状况，可以采取以下方式：
（一）入户调查。核实家庭收入、财产情况和吃、穿、住、用等实际生活状况，了解其申请信息的真实性和完整性。入户调查结束后，调查人员应当填写家庭经济状况核查表，并由调查人员和申请人（被调查人）分别签字。
（二）邻里访问。走访申请人所在居（村）委会和街坊邻居，了解申请对象家庭收入、财产和实际生活状况。
（三）信函索证。通过信函至申请对象从业单位或者有关部门（机构）索取有关证明材料。
（四）行业评估。以县（市）、区为单位，由民政部门会同相关部门对城乡人力资源市场和收入情况进行调查，经过合理评估，制定当地行业收入基本标准，并且按年进行调整。
（五）支出推算。根据家庭消费支出，推算其家庭收入情况和实际生活水平。
（六）信息核对。通过户籍管理、社会保险、住房公积金管理、房产管理、车船管理、工商、税务、金融等部门和机构的信息管理系统，对低保申请家庭的户籍、车船、住房、社会保险、养老金、存款、证券、个体经营、住房公积金等收入和财产信息进行核对，并根据信息核对情况，对申请人家庭经济状况声明的真实性和完整性提出意见。
家庭经济核查的具体标准，按国家、省规定执行。
第二十二条 家庭经济状况调查结束后，乡镇政府（街道办事处）应当在5个工作日内，在村（居）民委员会的协助下，以村（居）为单位对申请人家庭经济状况调查结果的客观性、真实性进行民主评议。
第二十三条 民主评议由乡镇政府（街道办事处）工作人员、村（居）委会成员、熟悉申请人家庭情况的党员代表、村（居）民代表等参加，总人数不得少于15人。村（居）民代表人数不得少于参加评议总人数的三分之二。
县（市）、区民政部门可以派人参加民主评议。
民主评议的程序按国家、省规定执行。
第二十四条 对民主评议争议较大的低保申请，乡镇政府（街道办事处）应当重新组织家庭经济状况调查核实。
第二十五条 民主评议结束后，乡镇政府（街道办事处）应当对申请家庭是否给予低保提出意见并进行公示，公示期为7天。对于群众有异议的，应当再次调查核实并且重新公示。
第二十六条 乡镇政府（街道办事处）应当在受理申请之日起15个工作日内（不含公示时间），将审核意见连同申请人材料一并报送县（市）、区民政部门审批。情况较为复杂的，可以适当延长审核期限，但是延长期限最多不超过15个工作日。
第二十七条 县（市）、区民政部门应当对乡镇政府（街道办事处）报送的材料进行审查，并且按照不低于30%的比例进行入户抽查。
对单独登记的低保经办人员和村（居）民委员会成员近亲属的低保申请，以及有疑问、有举报或者其他需要重点调查的低保申请，县（市）、区民政部门应当全部入户调查。
第二十八条 县（市）、区民政部门应当在接到乡镇政府（街道办事处）审核意见之日起10个工作日内（不含公示时间）办结审批手续。情况较为复杂的，可以适当延长审批期限，但是延长期限最多不超过10个工作日。
经审核调查后拟予批准的，应当通知乡镇政府（街道办事处）在申请人家庭常住地所在社区或者自然村（组）公示，公示期为7天。公示期满无异议的，作出书面批准决定，发放低保证；有异议的，县（市）、区民政部门应当会同乡镇政府（街道办事处）对申请人家庭收入和财产状况作进一步核查，在20个工作日内根据核查结果做出批准或者不予批准的决定，并对拟批准的申请重新公示。
不符合条件、不予批准的，应当在作出审批决定3日内，通过乡镇政府（街道办事处）书面告知申请人或者其代理人并说明理由。申请材料及书面通知备案保存。
第二十九条 重大、疑难、复杂低保审批事项，应经县（市）、区民政部门领导集体研究，记录存档。
第五章 资金发放和管理
第三十条 低保金额按照低保家庭人均收入低于当地低保标准之间的差额确定。
第三十一条 低保家庭中的特定对象，其本人可以增发一定数额的保障金；同时符合两项以上救助条件和标准的对象，按照就高原则核定保障金，但不重复享受：
（一）低保家庭中有下列特定情形之一的对象，其本人每月增发不低于当地低保标准10％的保障金：
1. 老年人；
2. 未成年人；
3. 单独生活的居民；
4. 归侨居民；
5. 少数民族居民。
（二）低保家庭中持有《中华人民共和国残疾人证》的残疾人，其本人每月增发当地低保标准20％的保障金。
低保家庭中属一级、二级肢体残疾、智力残疾、精神残疾、盲视力残疾的重度残疾人，其本人每月按照当地低保标准的120%发放保障金。
（三）低保家庭中经当地二级甲等以上医院认定患有癌症、尿毒症、白血病、肾移植、艾滋病等大重病的人员，其本人每月按照当地低保标准的120%发放保障金。
（四）低保家庭中的军转干部，已故原工商业者无工作的配偶，以及家庭人均收入高于当地低保标准且低于低保标准1.5倍的艾滋病患者，分别按照省有关规定执行。
第三十二条 城市居民低保金按月发放，每月10日前发放到户；农村居民低保金按月发放或者按季于每季度首月发放，每月或者每季度初10日前发放到户。低保金从低保批准的当月起计发。
第三十三条 县（市）、区民政部门核定低保对象发放名单和补助金额，同级财政部门审核后采取国库集中支付方式，委托金融机构直接发放到低保家庭成员的账户。
对于家庭成员行动不便或者无行为能力的低保家庭，可以采取协议委托、上门服务等方式发放低保金，并且完善签领凭证，存档备查。协议委托人不得截留、克扣、拖延、挪用低保金。
第三十四条 县（市）、区财政部门应当将有关财政政策、资金安排、资金拨付、绩效管理等情况及时通报同级民政部门，民政部门应当将低保政策、低保人数、动态管理等情况及时通报同级财政部门，并且做好定期对账工作。
第三十五条 低保资金实行专账管理，专款专用，严禁用于发放工资、业务支出等非低保类支出，也不得用于平衡当地财政预算等。
发放低保金时，不得抵扣低保对象的欠款、缴款、贷款等，不得替支其他救助项目款项。
低保金的拨付及发放，应当手续完备、账册齐全，接受上级主管部门检查和审计部门监督。
第六章 日常管理
第三十六条 低保工作实行动态管理。乡镇政府（街道办事处）应当对低保家庭进行定期复核：
（一）对于家庭成员中有重病、重残人员并且收入基本无变化的低保家庭，每年复核一次；
（二）对于短期内收入变化不大的低保家庭，每半年复核一次；
（三）对于收入来源不固定、成员有劳动能力和劳动条件的低保家庭，原则上城市按月、农村按季复核一次。
第三十七条 县（市）、区民政部门应当根据乡镇政府（街道办事处）上报的变更材料，及时作出低保金增发、减发或者停发的审批决定，在作出审批决定的当月书面通知低保对象，并且说明理由。
对停发低保金的家庭，应当收回并注销低保证；对通过定期复核的低保家庭，应当在其低保证上加盖审验合格印章。
第三十八条 县（市）、区民政部门应当建立随机抽查制度，每年抽查数量不少于低保家庭总数的20%。
第三十九条 县（市）、区民政部门应当就低保对象的家庭成员、收入情况、保障金额等在其家庭常住地长期公示。公示中应当注意保护低保对象的个人隐私，不得公开与低保无关的信息。
第四十条 因灵活就业、自谋职业或者自主创业使家庭人均收入达到或者高于当地低保标准，并且主动申报退保的，可以采取缓退方式退出低保，鼓励低保对象实现劳动自立。即家庭人均收入达到或者高于当地低保标准、低于当地低保标准2倍的，自收入发生变动起的3个月内保留原低保待遇，第4个月退出低保。
第四十一条 在法定劳动年龄段内有劳动能力但尚未就业的低保对象，应当接受公共就业服务机构提供的技能培训和职业介绍服务。拒绝接受职业介绍并且未自行求职就业达6个月以上，或者连续3次拒绝接受公共就业服务机构提供职业介绍的，其低保金处理按省相关规定执行。
第四十二条 在法定劳动年龄段内有劳动能力的低保对象，应当按照当地乡镇政府（街道办事处）或者村（居）民委员会的要求参加公益性劳动。连续2次或者累计4次无正当理由不参加公益性劳动的，其低保金处理按省相关规定执行。
第四十三条 健全低保档案管理制度，县（市）、区民政部门和乡镇政府（街道办事处）分别对居民低保工作资料归类、建档。
第四十四条 经救助申请人及其家庭成员授权，公安、人力资源社会保障、房产管理、城乡建设、金融、保险、工商、税务、住房公积金等部门和机构，应当根据有关规定和低保等社会救助对象认定工作需要，及时向民政部门提供户籍、机动车、就业、保障、住房、存款、证券、个体工商户、纳税、公积金等方面的信息。
市、县两级民政部门建立跨部门、多层次、信息共享的救助申请家庭经济状况核对机制，健全完善工作机构和信息核对平台，确保低保等社会救助对象的准确、高效、公正认定。
第四十五条 县（市）、区民政部门及乡镇政府（街道办事处）应当公开低保监督、咨询电话，主动接受社会和群众咨询、投诉、举报，接受社会监督。对接到的实名举报，应当逐一核查，及时向举报人反馈核查结果，同时应当对实名举报人的信息予以保密。
监察、审计部门要加强对低保办理工作的监督和审计。
第七章 法律责任
第四十六条 从事低保工作的人员有下列行为之一的，由其主管部门给予批评教育；情节严重的，由其主管部门或者监察机关给予行政处分或者解聘；构成犯罪的，移交司法部门依法追究法律责任：
（一）未在规定时间内完成审核、审批工作；
（二）无故阻碍、拒绝受理居民低保申请，对符合低保条件的申请不审核、不上报、不审批；
（三）在低保审核审批工作中弄虚作假；
（四）收受申请低保人员的财物；
（五）贪污、挪用、冒领、扣压、分摊、拖欠低保金。
第四十七条 申请低保的家庭采取虚报、隐瞒、伪造等手段骗取低保的，由县（市）、区民政部门或者乡镇政府（街道办事处）给予批评教育。
对不符合低保条件的家庭予以清退，停止发放低保金。冒领款物退交之前，不再受理其低保申请。对仍符合低保条件的家庭，其之前多领取的低保金，在之后的保障期内逐月扣除一定数额，直至扣满为止。构成犯罪的，移交司法部门依法追究法律责任。
对无理取闹，采取威胁手段强行索要低保待遇的人员，公安机关要给予批评教育直至相关处罚。
第四十八条 对民政部门不批准享受低保或者减发、停发低保金决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
第八章 附则
第四十九条 其它救助的审批流程，暂无明确规定的，可参照本办法执行。
第五十条 各县（市）、区可根据本办法制定实施细则。
第五十一条 本办法自2013年9月10日起施行，原《南通市城市居民最低生活保障办法》（通政发〔2000〕198号）、《南通市农村村民最低生活保障办法》（通政发〔2003〕65号）同时废止。
基本权利限制理论重述
何云笑
摘要 重述基本权利限制理论之意义就在于对宪法规范和宪政精神有更深之探索与追求。质言之，乃是一种在法律范围内侵害个人权利的行为。表面上显然与宪法保障人民权益背道而驰，然限制基本权利并非践踏人权，而是为更好地保障人权。宪法对基本权利的限制应严格而明确的规定，但如何把握程度与尺度，实非易事。这就促成了当前通说应用的公益限制、法律保留、比例原则等一系列论调。实则，基本权利限制之问题，涉及面远不止于此，基本权利本身就是一个庞杂繁琐的体系，人们对其内涵的理解已有不同，限制基本权利理论关系到个体之间的自身基本权利以及个体与整体（公益）之间的权利法益，之中的具体关联复杂，逐步理清概念、分析内涵、探讨观点，是十分的必要。故重述该理论的关键在于归纳整理其发展过程与实际应用状况，在理清回顾基本权利限制理论后，更重要的是结合中国现有法制之实际，加深中国宪法学对于基本问题的研究，运用到现实法律生活，对促进人权保障及社会进步，有着其独特的意义。
关键词 基本权利； 限制； 公共利益（公益）； 宪法
Iterate basic right limit theory
Abstract Significance of iterating basic rights limit theory lies in to the constitution standard and the constitutionalism spirit has a deeper exploration. Virtually, this is conduct of violating personal rights in the law area. On the surface obviously safeguards the people's rights and interests with the constitution to run counter to, however, limit the basic rights does not mean trampling the human rights, but is for safeguards the human rights well. The constitution to the basic right limit should be strictly and explicitly stipulated, how but grasp the degree and the criterion, is not the easy matter. This facilitated the current logically coherent argument application public welfare limit, the law retained, and the proportion principle and so on a series of views. In fact, the basic right limit question affected area far continues this, basic right itself is a numerous and disorderly troublesome system, people had the difference to its connotation understanding, limits the basic rights theory to relate between the individual between own basic rights as well as individual and the whole right law profit, the concrete connection is complex, gradually clears off the concept, the analysis connotation, the discussion viewpoint, is extremely essential. Therefore the key of iterating this theory lies in the induction to reorganize its developing process and the practical application condition, after clears off the review basic right limit theory, more importantly unifies the Chinese existing legal system the reality, deepens the Chinese constitution study regarding the basic question research, using the realistic legal life, to promotes the human rights safeguard and the society is progressive, has its unique significance.
Key words basic rights, restriction, public welfare, constitution
一、引论
基本权利乃一国宪政与法制之基石，申言之，实为民主制度及人类文明之根本性“物质”载体。凡宪法体制下国民，无不关注己身基本权利之状况。宪法与法律的意义，就在于维护国民之权。保护人人之基本权利，亦是保护个体之切身利益。现今，保护人权、自由、平等之观念已深入人心，并被各国宪法所充分实践。然则，但凡权利，总应有界限，或源于外部因素，或在于其本身。若人之权利无限，以权利（权力）之扩张本性，则必会伤及他人与社会之合法利益，基本权利亦是如此。平衡人权自由与社会稳定之关系，或曰，保障人民之权与调和社会公益乃基本权利限制理论之本质，宪法在保障之同时亦限制其滥用。法治国家之本质在于一切以法律为根本，没有任何权利（权力）可以逾越法律本身，包括法律所保护和以之为目的的人民基本权利,而限制基本权利，亦再有界限，否则，将淘空基本权利之实质。故，此论题之提出，法学理论和实践意义颇大，必慎重审视之。
（一）基本权利限制概念与渊源
对宪法所确立规定之公民基本权利进而约束、制约、调控，可谓基本权利之限制，基本权利受限制性是20世纪以来宪法之重要特征。从限制状态之视角可分为两类，即从动态性，国家可以限制公民行使其基本权利，惟在法律程序下，以公权力直接干预公民，譬如为公共利益征收或征用公民之私有财产。再按静态性，法律（包括宪法本身）载明规定公民基本权利受到限制，通过法律即在制定法律之时，就已对人民基本权利预先设定影响、制约、阻碍之规则，乃至于增加其行使上的困难，或使其根本无法行使，而亦为国家或个体之相关行为提供合法性依据。
限制之主体乃本国公民 ，其为宪法基本权利之惟一拥有者，而外国人之权利则为一国外事法律另定之，故限制之意专指为维护国家、社会之公共利益及他人之合法利益，禁止本国公民滥用基本权利，进而更好保护每个公民之利益。基本权利之限制，需要严格依法，亦即按法定程序，有法定事由（或为法律规定），且限制强度适当、合理，受法律监督，亦不违反宪法法律保护之底线。概言之，限制之主要原由来自维护公共利益及他人合法权益，或曰为保障公法益和私法益之需要，若不然，则形成所谓“基本权利之侵害”。故基本权利之限制，应当具备阻却违宪事由之能力，即必定采宪法或法律规定许可。
对基本权利之限制，根本还在于吾乃人之社会，个人不可能无视与社会的关系而生存，所以，人权尤其在与他人的人权之关系上受到制约，亦是当然。[1]近代民主国家强调天赋人权且人人自由平等，宪法是人民自由之圣经，基本权利则是“圣经”之核心条款，然人类社会自有之秩序及权利（力）之扩张特性，则不得不在保障人民权利充分之同时，考虑适当限制个人之权，以达社会安全稳定及有序之状态。
基本权利限制之兴起，早在法兰西《人权与公民权利宣言》就已阐明，其第四条规定：“自由就是指有权从事一切无害于他人的行为。因此，各人的自然权利的行使，只以保证社会上其他成员能享有同样权利为限制。此等限制仅得由法律规定之。”此款表明，基本权利行使有其界限，且对其限制亦由法律定之；《宣言》第五条：“法律仅有权禁止有害于社会的行为。凡未经法律禁止的行为即不得受到妨碍，而且任何人都不得被迫从事法律所未规定的行为。”——基本权利限制手段中法律保留原则之前奏；第八条曰：“法律只应规定确实需要和显然不可少的刑罚，而且除非根据在犯法前已经制定和公布的且系依法施行的法律以外，不得处罚任何人。”此可认为限制的适当、比例原则之早期规范。随后理论与实践皆有发展，德意志联邦基本法第十九条（一）已明确规定：“基于基本法之规定，基本权利可由法律或依法予以限制。该法律应适用于一般人，不得适用于某个人，此外，该法律应明文规定基本权利并载明其所述条款。”意大利、日本等国宪法皆有类似之语词及观点。其实不仅德法意等大陆法系国家，英美的宪法权利（对基本权利的另一种称谓）限制规范亦有同样发展，毕竟人权的基本价值原无本质差别，法制的不同只是其表现形式的差异。美利坚合众国宪法第5条修正案规定：“未经正当法律程序不得剥夺任何人的生命、自由和财产。”第十四修正案第一款规定：“凡在合众国出生或归化合众国并受其管辖的人，均为合众国的和他们居住州的公民。任何一州，都不得制定或实施限制合众国公民的特权或豁免权的任何法律；不经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；对于在其管辖下的任何人，亦不得拒绝给予平等法律保护。”或直接或间接，各国之宪法皆承认基本权利的界限，而进一步规范之。从历史脉络观察，自权利的概念产生，随即便有了限制，两者相辅相成、关联紧密。宪法本质为社会规范，与其他法律（狭义之法律）属性相同，无非位阶之差异耳，权利亦有位阶之分法，虽有差别，但皆为法定之权。
凡法定之权，法律即有理由全力维护之。限制法定之权意即在法律框架内对权利进行“合理侵犯”，基本权利如是。仅最普遍之民事私益，自古以来或多或少总有或总被限制。宪政与法治兴起后，对权利之制约更加规范、详尽，亦展示人类社会从经验时代走向理性时代。既然强调“法律主治”或“法治国” ，则法律在人类社会中就可谓至高无上，基本权利由法律（宪法规范）确定之，对其限制犹如对其他一切权利之限制，而限制法定权利起源于近代宪法创立，伴随人权之发展的基本权利限制问题业已成为权利理论框架中一重要组成部分，在实定法上，德国人却是走在前列，1919年德意志联邦宪法（通称魏玛宪法）广泛的规定了公民的基本权利，非以前之宪法所能相比，具有历史性及世界性之意义。[2]后来的波恩基本法（即《德意志联邦共和国基本法》）更明确完善了基本权利之内容，其对基本权利之限制采权利保障与限制同条规定，对基本权利之限制亦以法律形式为之，同时注意到对限制之界限的相关问题。德国公法学界对该理论之研究与探索长期不懈，概括出几大原则与方式（下文详述），为该理论发展奠定了坚厚之基础。相比而言，其他国家对此论题之研究晚于德国，且大多采其之观点精华。英美法国家在理论研究上与德国迥异，法律规定形式为公民之义务，若产生冲突，以法官对法律之认识及判断为基准，无德国般公益原则、法律保留、比例原则等法律事先详尽设定之说。时至今日，基本权利限制理论在国外发展已渐完备，实践运用亦有较大效果，其成功之主要因素即为——违宪审查制度在许多国家的确立与完善。因基本权利乃由宪法所规范，对其限制必定得经宪法授权，且受违宪审查之考验，或受宪法之监督，若不如此，则公民基本权利极易受权利（力）之侵害而无法救济，尤以国家公权力为最，其任意行使将最终导致公民基本权利名存实亡，宪法更似废纸一般。是故，违宪审查制度之建立，有着更重要的意义。
（二）基本权利限制之理论依据
基本权利被认为具有“主观权利”和“客观法”之双重性质。[3]在德国宪法（即基本法）中，其所确立 “客观价值秩序”之理论，构成了对基本权利的宪法解释之基本制度。“客观法”之涵义，乃法律规范之意，诚如德国联邦基本法第1条第3款之规定：“下列基本权利是约束立法、行政和司法的直接有效之法律。”实为直接约束国家公权力运作之规则。是一种宪法所确定的，科以公权力保护义务且必须遵守之“客观规范”。“客观价值秩序”是建构国家各种制度之原则，亦是公权力（包括行政、司法等权）之上位指导方针。
“主观权利”之涵义，是为公民个体向国家或他人主张权利请求，包含了个人对抗国家之主观防御权。在德国，公民有权就基本权利之被侵犯要求国家采取保护之措施。其基本法第十九条第四款规定：“任何人的权利受到公权力的侵犯，都可以向法院起诉。”其公民个体在穷尽一切法律途径之救济后，还可以向联邦宪法法院诉请保护基本权利（基于违宪审查制度之建立与实施），致使“主观权利”之功能得以充分完善。概基本权利之“客观法”与“主观权利”之关联，可曰“主观权利”是强调基本权利作为“个人权利”的性质，则“客观法”就是强调基本权利本身就是约束国家公权力的“法律”。[4]
限制基本权利之理论根源，既有权利限制之普遍性质，亦有基本权利之自身要求。基本权利之双重属性体现权利与法律规则的重合。权利之扩张性与法律规则（权利法律之体现者）之交叉，导致权利冲突与越界，基本权利如是。“主观权利”之特性易使个体对权利之不同理解以至任意使用，遂打破利益之平衡，致使权利体系出现动荡。究根本之源，仍在于权利本身是否有边界之问题。若权利本身有边界，则限制即为其一部分之构成（即权利构成要件）；若权利无边界之说，对其限制无非是外部力量之强迫，使权利之运行得到部分压制，而权利就其本身而言是无限制的。是故，历来权利之限制理论依据，皆围绕内在之因还是外部因素之争论。德国对宪法基本权利 “客观法”之限制，实为法律制定自我之约束，任何一部法律规范，其规则不能不受监督和限制，宪法之最高位，其规则仍需受民主、自由、平等、公正、人权等理念与精神的监督和指示，若不然，则极可能重蹈纳粹德国之覆辙。对“主观权利”之限制，亦符合一般限制权利之要求，保证公民在宪法治下行使基本权利皆平等。基本权利与其他权利相比较，位阶最高，实言之，任何权利都应当服从于基本权利，基本权利是人为之人最根本社会地位之展现。然基本权利既是法定之权，就得遵从法律。从实证角度论之，现有各国宪法，或直接或间接，都规定基本权利之运作与行使不得侵犯国家、社会之公益及他人之私益。法律限制之本质，在于保障人人之权利，亦兼顾国家、社会之安定。若无限制之存在，则必定出现大量权利冲突，最终冲击人之社会体制，人类文明即在所谓绝对自由中迅速崩溃。近代社会契约论者认为国家乃是人民让渡己之部分权利而构成，其让渡之权利，可认为就是对己身权利之限制，此主张亦符合人类社会之存在逻辑。故限制基本权利之理论探讨，应从多方面考量，以下再检讨其中之细节。
二、限制原则
（一）公共利益原则（公益原则）
依德国公法相关之见解，公共利益、法律保留、比例原则作为人民基本权利之限制原则，可谓比较全面，其法理结构、逻辑内容皆为详实，是大陆法系国家参研学习之楷模。对其归纳与研讨，是重述基本权利限制理论之主要步骤。首要之原则就是公共利益，宪法学者认为，公共利益（Public Welfare）通常表示社会全体利益、幸福与福利。[5]或为一域之内，国家、公众所应当首先被保护之法益。公益原则源于个体和群体之利益衡量，适用公益原则，实为限制基本权利最大目的之一，各国宪法无不视其为限制之首要依据。然对公共利益之概念范围、内容诠释上，有很大之差异，易言之，公共利益之概念内容极为抽象，属典型之不确定法律概念，本身除了具有利益内容的不确定性及受益对象的不确定性外，更随着国家任务范围扩充及国家基本原则——例如法治国家原则，民主理念以及保障人民的基本权利——的实践，都可以改变旧有的公益概念并据以形成新的公益内容，[6]社会之多元化及群体、阶层之分化，以至不能将公共利益真正理清。由此产生限制人民基本权利之不确定，若然，则极易使国家公权力以公共利益为藉口肆意侵犯人民之基本权利及相关法益。是故应当以其他原则与方法共同适用之，调和公民基本权利与公共利益之冲突关系。
公共利益原则（亦称公共福利、公共福祉，简称公益原则）乃所公认的基本权利一般制约原理，宪法对人民基本权利，以在公共利益之需要为前提下，许可国家以订立法律之方式来限制之。[7]古典宪法理论承认公益乃最高之法则，并在依循公益、私益对立论的情况下，认为为了公益，可予（或应予）私益有所限制（即采限制人民权利之方式）。[8]那何谓公共利益或公共福利？对其范围之理解认知一直有较大争议，尤以在法律实践中，各人对其诠释差异颇大。以公益限制一国之人民基本权利，实际已触及人权之根本性问题，必应相对地圈定公益之范围，以防止此原则被滥用。
1、公益之法律内容认定——国家、社会、公民团体组织（群体）的不同对待
公共利益这一概念内涵，应当始于政治国家之产生，对其认知及研讨，可从不同角度视之。公共利益是指一定区域内公民个体利益的集合，它既反映了公民的整体利益和长远利益，同时又与个人的利益存在密切的关联。[9]这仅为最一般之考量，从法律意义上，对公共利益概念阐述亦属极难之事。国家之利益、社会之利益、公民团体组织之利益，皆可认为是公共利益之一种形式方面，对之以一定归纳，或许能理清些头绪。
其一，公共利益之国家利益。国家利益源于国家之合法需要，如国家安全、国防事务、外交事务、重大经济发展事务等等。从政治而论，国家利益最为首要。法律，包括宪法，无不首先考虑国家安全等利益之维护。然政治之需求不能取代一切问题，若政府以国家安全等为名，随意宵禁、戒严、剥夺公民自由、取缔公民自治机构，甚至实行恐怖，都将严重侵犯人民权利，民主与自由亦不复存在，国家专制也由此而被实践复活。是故，对国家利益之界限，需由法律严格规定，政府不得任意使用国家利益来压迫人民之权利。其二，公共利益之社会利益。当代世界各国，绝对国家主义亦不存在，前述所谓国家利益仅指公共利益之一方面，而最主体之部分，还是体现于社会性之利益，或曰大众之利益。现代国家转型在于公民社会之发展，尤以公共事业之发展。职能的改革使政府不再事事亲为，福利国家之提出与发展，反映社会自治自调能力的成长。法律上，对公共利益之理解，许多即出自于对社会公共事业利益之考量，而不再仅为国家性利益。社会公益，此与西方市民社会发展颇有渊源，在一充分自治社会，国家（政府）只是维护秩序与保障安全之工具，公民间权利的交合及公共利益之问题，皆由（公民）社会自行处理，国家不能随意干涉。法律负责调和权利个体法益间以及个体权利法益与群体权利法益（即公共利益）间所产生之冲突。此处公共利益，解释为个体权利之集合法益——社会权利法益，完全符合权利法益规范之逻辑，亦体现权利之本质精神。其三，公共利益之公民团体（群体）组织利益。推动自治社会之发展，乃是公民组成的各种利益团体组织（群体）的作用，该公共利益范围，在于团体组织（群体）利益相对于公民个体利益之比较。或者群体间，亦会产生不同之利益需求，法律考量最恰当之利益，合理分配予不同群体及个体，将效用最大化，同时不侵害群体、个体之最基本利益，是为公共利益之群体利益认定。通过三层次对公共利益之法律内容进行简要阐释，或能一窥公共利益之真实概念。然迄今为止。公共利益之具体范围、详细内容仍不能述明。在以公共利益限制公民基本权利之时，惟法律有权认定公共利益之内容。
（1）因在不同领域、不同情况下，公共利益的认知互有差异，而主干性法律（如宪法、民法、刑法、行政法等）仅仅规定了最一般之概念，故公共利益之具体形式，可以由部门法加以确定，如民法主干物权法中亦有规定公共利益，然由其对公共利益作出统一且详细之界定是困难的，而分别由《土地管理法》、《城市房地产管理法》等单行法律作出规定更切合实际。现行法律中，《信托法》、《测绘法》等部门单行法已经对公共利益之某方面范围作出了一些具体界定，如《信托法》第六十条、《测绘法》第十一条之规定。故而，可以考虑各类问题具体检讨之，将公共利益之法律定义，落实到具体法律规范中（部门法、单行法），是为一认知量化公共利益之办法及标准。（2）将社会公众利益定格为公共利益之主体，乃现代法律精神之体现。一些被普遍认同的社会事务及活动，譬如科学研究、教育教学、医疗卫生服务、文体艺术竞赛、福利保障等事业皆可认为出于公共利益之目的，法律应当优先给予保护；各类紧急状况，包括抢险、救灾等突发性事件救助，亦为当代各国维护公共利益之主要方面，所以此时法律可以限制公民权利进而维护公共利益。（3）政治生活亦会产生公共利益限制公民权利之问题，正如恩格斯所指出：个人隐私一般要受到（法律）保护，但当个人私事甚至阴私与最重要之公共利益——政治生活发生联系的时候，个人的私事就已经不是一般意义的私事，而属于政治的一部分，就不受隐私权的保护，而应成为历史记载和新闻报道不可回避的内容。一些国家学者认为这就是指“特别法律关系的权利限制”，如公务员、被监管人员等其他非一般国民利益与公共利益博弈之关系处理。当然，同样如前不能将普通公民之权利与公共利益冲突任意划入到政治生活中，以政治生活方式定义公共利益需严格其主体之范围。（4）用普遍法律原则衡量是否形成公共利益亦为一重要方法。如公序良俗原则，将一些传统良好风俗（习惯）纳入到公共利益范畴之中，对保障各国各地区民族生活之特性，实为有效之补充，亦为公共利益之具体展现。
2、公益限制基本权利之法律应用形式
公共利益作为限制基本权利之主要目的，其（法律）形式主要分为概括式立法例与区别式立法例。以概括限制的方式来规定公民基本权利问题，外国宪法亦较多采此例。比如日本宪法第十三条规定：“一切所有国民均作为个人而受到尊重。对于国民谋求生存、自由以及幸福之权利，于不违反公共福祉之限度下，在立法及其他国政上都必须予以最大尊重。”吾国宪法亦采此立法体例，宪法第五十一条明确规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”概括保留之立法方式，意在表征宪法对所有公民基本权利的一视同仁之保护，其局限之处在于很可能忽略了具体公民基本权利的本质或形式差异，即权利内容之差异性应予以不同对待。区分式之立法例限制，具体表现为（1）单纯法律保留，此种立法例使立法者只要依任何公益即可限制基本权利；（2）加重法律保留，此种立法例已对各权利的可限制性及其条件预先指定，立法者只能依据各条之预定公益考量规定，再对基本权利予以限制；3）概括限制，只要在不侵犯他人权利、违反合宪秩序及风俗法前提下，皆能拥有之。此例只作为补充其他基本权利条款之限制性质，本身只具备附属性质；（4）毫无限制保留，即在德国存在部分绝对权利，如宗教自由，从实践看来，宪法法院都希望使宪法上无限制保留之基本权利，还能够受到法律之限制。[10]
在法制逐步完善之同时，时刻考量公共利益对基本权利限制之具体方式，概括式及区别式有各自优势与局限存在。基本权利之位阶性如何划分，学界亦有纷说，是故结合一国人权发展状况之实情，充分保护公共利益优先且尽力不损及、不破坏基本权利之主要内容（或者损及程度为最小），稳定公共利益与基本权利的平衡，是为宪法主要目标之一。
对公共利益限制原则之法律逻辑性解构，需更进一步探究。学界普遍分野在于限制权利源于外部还是内部之制约因素。“外在限制说”认为“公益”乃是基本权利之外的因素对基本权利进而制约，宪法所保护的利益除了以基本权利为内容的个人利益之外，还包括公共利益，二者是不同之法益，所以公益对基本权利之限制就是从外部对基本权利的限制。[11] “外在限制说”之功效在于明晰了“权利”与“权利限制”之关系，并未使两者混同，同时体现权利本位之思想——权利本身无限制内容，在一定需求下通过一定之外力及外因，才能对其进行限制，而将权利之限制界定为权利的非本质事物，属于权利概念中应舍弃的部分。公共利益为一种公的（社会性）法益，其与私法益共存同一层面之上，即公益限制基本权利之开展，不能一概论之。需以具体法益衡量，非简单就论“公益绝对优先”之口号。“内在限制说”之产生，出于权利本身内部之限制。一些观点以“内部制约”作为权利分析之要点，从几何的意义上说，如果某一个宪法权利具有界限，那么这种界限的起点，正是对该宪法权利进行保障的终点。[12]此论调间接可以得出权利自身就已经存在界限，公共利益无非是存在于基本权利自身之中的限制内容，抑或权利本体就已包含（公益）限制之要求。
“外在限制说”与“内在限制说”各有支持者，不过现以“外在说”为主导。就权利本身而言，若采“内在说”，则“权利限制”及“权利滥用”从逻辑上就成为不可能。试问如果权利本身已经包含或存在限制（“内在说”），怎还会出现权利滥用？还需要“限制”之必要否？采“内在说”必然会否定“权利之冲突”存在，如此权利间无交叉之可能，因为每个权利已经预先包含义务之设定（权利自身边界及不允许跨界），此与现代社会权利本位之主旨观念相距甚远，进一言之，权利本身包括义务——义务已成为权利一部分，权利义务混同，或者权利自缚手脚，终将侵蚀权利之根本。
“外在说”从个人本位及权利本位出发，考量人类社会发展之实情，首先肯定权利本身之无界性，一切限制皆源于其外部，或曰社会发展之需求才出现限制权利之必要。在外在论者视野里，每一种权利都具备弹力性，权利限制消灭后，被限制的权利均应回复到其应有的状态。 外在限制理论对于研究权利冲突具有重要意义，因为权利冲突均是以无限制的权利为基础发生的，限制权利则可成为消灭权利冲突之主要手段。故“外在说”较“内在说”之优势明显，且较符合法学学理逻辑，将公共利益作为权利制约之外部因素而非内在特质甚为合理规范。若先验的、人为的把一些事项作为基本权利本质上就不包含的内容，就会造成一些权利内涵被排除，则基本权利之保障范围变得十分狭窄，其自我缩减基本权利内容将使公民法益得不到有效之保障及满足。
（二）法律保留原则
法律保留原则，系指对人民基本权利之限制或制约，必须依法律（或由法律）方得为之。陈新民教授将其与公益原则进行比较，认为其是为达到限制基本权利目的之执行工具，本文予以赞同。或者说，法律保留是限制基本权利的实践要求及手段而非目的原则。国家欲以公共利益限制人民基本权利，必得按照法律之规定及法律之程序才能进行，如德国基本法规定：“人人都有生存权和人身不可侵犯权，个人自由不受侵犯，只有根据法律才能侵害（限制）这些权利。”此亦是法治国家一主要表现方面。法律保留乃涉及基本权利规范化之重要制度，对其肯定与约束一直相辅相成，基本法对其限制有三个原则，即：个案法律之禁止、指明条款要求及根本内容之保障。这进一步确定了法律保留之范围与界限，使国家尤其是立法机关，不能任意用法律之力量，来限制人民之基本权利。
法律保留原则本意在于，一切限制公民基本权利之行为，必须依法律或经法律授权。其体现法治之含义，且尊重公民权利之行使。因为法律本身之制定，就需主权者或其意志代表（立法机关）合意批准，若有对基本权利限制之内容，则必定首先是人民自己之同意，再鉴于法律规范性之特征，将限制基本权利纳入一个规范、严格之体系与过程中，对保障和维护公民法益十分有利。
法律保留制度之提出，始于法兰西《人权宣言》，其出发点是承认人权（公民权利）之本身无限制性，惟公共利益才能例外的通过法律之规定与程序限制人权。经历史之长期发展与演变，时至今日，法律保留业已成为以德国为主要代表的国家所之奉行的一项基本权利限制基本原则及制度。在涉及一个法律（限制基本权利的法律）之解释时，应采最有利人民权利之方式为之，即所谓“有疑问时，以肯定人民自由之方式为之”。法律保留对公益限制基本权利实为一种“过滤”，特别是行政公权力因此不能再随意限制或侵犯公民基本权利。西方有学者认为法律保留实为立法权获得加强，即国会权力受到宪法信任之表现，并借此来防止人民权力遭到第二权（行政权）及第三权（司法权）非法之侵犯。[13]
公益限制原则之逻辑含有公益与私益二元相对立，因此宪法之作用分为两个方面，一面肯定基本权利且维护其所产生之私法益，另一面也承认前面之利益可能会损及公益。然公益优先并非绝对，且就公益本身而言，其利益内容和受益对象（范围）都属不确定，社会情势变迁亦不会允许牺牲私益而成全公益，法律保留弥补了公益原则之使用不足，让立法者或主权者通过合法手段决定何为公共利益，如何进行限制基本权利等关键问题。
法律保留亦有局限性。在社会发展日益复杂之今日，法律对权利的保护，或者为法律对限制权利的制约，因权利之发展变化而显现出滞后。又因公益之考量而使法律本身不能完全确定，法律保留就仅仅体现在已有立法之基础上，对情势之不断变化始终追赶不及。现代社会公益之状况日剧增多，而公民基本权利之内容亦在逐渐充实，两者之冲突平和或对基本权利一方加以限制符合宪法之原则精神，然具体之过程，即以法律保留之手段制约公益过度限制私益实在繁杂，用何法？如何制约？怎样算合理？又怎样算过度？等等都是问题。
另一方面，法律保留亦有若干要求或为对其自身之限制。以陈新民教授对德国基本法之归纳，详言之有三，即：（1）个案法律之禁止原则。其意为，凡要求限制基本权利之法律，必为广泛之且非只对个案适用的法律规范。质言之，立法者因公益或其他法益之考量而需要限制公民基本权利，则必须制定抽象性的法律规范而不是具体针对个案的法令。个案之禁止，主要基于对保护人人基本权利之平等状况，即使是限制，大家也应一样，体现法律面前权利平等之意。（2）指明条款要求。其意为，凡限制基本权利之法律，必将有明确之条款指示载明。限制基本权利，已触及人权之本质，法律不能含糊其词，纵容公权力侵犯人权，必须将基本权利之哪部分需要在什么时候什么状态下进行限制预先予以明确，法律没有规定或规定实在不明的，公民有权利不接受任何限制其权利之要求。违背指明条款亦有可能启动违宪审查之行动，是故立法者必当注意，其立法行为已是限制某些基本权利之规定了。（3）权利根本内容之保障，此要求与前述公益限制和私益限制基本权利保留其核心内容之意相同，即基本权利被有效之法律合法以公益或调和私益目的进行限制，必须保留其根本内容，任何限制不得淘空其实质部分，否则该法律或该法律行为以违宪论而无效。但如何确定权利之“核心”内容？是一难题，德国学界和实务界有残余论及利益论两大意见，如死刑在很多国家已不存在，因为人们认为公民生命权处于基本权利之最核心地位，而刑法将其剥夺，实属违宪，故必须废止。诚如《公民权利与政治权利国际公约》第四条第二款之明确规定：“不得根据本公约关于在紧急措施克减基本权利之规定，而克减以下基本权利，如生命权、禁止或反对酷刑等。”
（三）比例原则
