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论民事诉讼证明妨碍排除的司法适用/代振利

作者:法律资料网 时间:2024-07-13 05:13:15  浏览:8263   来源:法律资料网
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  证明妨碍是指不负证明责任的一方当事人通过作为或不作为阻碍负有证明责任的一方当事人对其事实主张的证明。 为了维护当事人之间的平等对抗,衡平双方当事人之间的证明责任分配,实现程序正义和实体正义,需要采取的相应对策,适用证明妨碍排除的制度和司法技术。本文就法官在证明妨碍时遇到的困境,通过对证明妨碍排除的相关理论、立法和经典案例的阐述和分析,提出了司法应对的相应建议以资探讨。

  一、法官在证明妨碍司法适用中的困境

  (一)案例分析

  案例一:甲公司将准备新修的水力发电站隧洞、厂房、压力管线等工程发包给无资质的个人乙,乙将该工程转包给丙,双方就隧洞开挖、厂房、压力管线中的各项单价进行了约定,丙按约进行了施工,竣工后,甲公司进行了验收。乙支付了丙部分工程款后出具了10万元的欠条。尔后,乙外出下落不明。丙起诉乙支付工程欠款,并要求甲公司在欠付工程款范围内承担连带清偿责任。在审理中,乙经合法传唤未到庭参加诉讼,甲公司以工程未验收及双方未进行实际结算为由进行抗辩,致使甲公司是否欠乙工程款处于真伪不明的状态。实际施工人丙认为发包人与承包人之间已经进行了工程款结算,发包人尚欠其工程款10万元。根据“谁主张谁举证”的证明责任分配原则,实际施工人应对发包人甲和承包人乙之间的建设工程合同结算与否、甲是否欠付其工程价款承担举证责任。但由于工程款结算单据为发包方掌握,故丙无法证明以上事实。如果依照传统的证明分配原则,将造成实体上的不正义。

  (二)法官对证明责任分配的困境 

  民事诉讼证明妨碍是法官在审理案件中经常遇到的问题,法官经常面临这样的困境:一方当事人需要证明一个待证事实,而能够证明这个事实的关键证据掌握在对方手中,但对方当事人拒不提供,导致自己证明不能并面临败诉的风险。而法官也知道该证据对证明责任人有利,但囿于自己的中立地位又不能依职权主动要求对方当事人提供,如果依据一般证明责任的原则作出判决,最后的判决显然对证明责任人不利而有失公平,而现有的民事诉讼证明妨碍法律规定又不具有明确的可操作性,因此而陷入两难的境地。

   在司法实践中,法官可能会采取四种做法,一是按照“谁主张,谁举证”的一般证明责任分配原则,以一方当事人提供证据不能而判其败诉。这样于程序上固然没有错误,但实体上的不公正显而易见。这样由证明责任人因为举证不能而承担败诉的苦果,背后骂法官无能,法律不公,而对方当事人此刻可能正暗自窃喜;二是依职权调取证据或主动要求对方当事人提供证据,然后根据调取的证据据以做出判决。这样于实体上固然较为公正,但法官依职权主动查证在程序上缺乏明确的法律支撑,法官背负很大的压力;三是依职权调取证据或主动要求对方当事人提供证据不能,即在对方当事人明确拒绝或无正当理由拒不提供的情况下,认定该证据所证明的待证事实存并进而做出判决。这样做也缺乏明确的可操作的法律规定作为依据,在我国目前自由心证尚不完善的情境下,法官很难在判决书中做出合理的解释和说理。四是适用证明责任倒置。即将证明责任转移到持有证据一方,如果证据持有人不提供证据证明,则认定主张待证事实存在一方当事人所主张的事实存在。适用该规定遇到的最大困境是,我国对举证责任倒置采取法定原则,举证责任倒置只能在法律明确规定的几种情形下可以适用,如医疗责任纠纷,环境污染损害,动物致人损害等情形。其他情形如果法律没有明确规定,只能适用“谁主张谁举证”的证明责任分配原则。

  二、民事诉讼证明妨碍制度的理论基础

  (一)证明妨碍的概念  

  证明妨碍,从广义上讲,即他人阻碍证明人对待证事实加以证明的行为。如果将妨碍人和证明人加以限定,对妨碍人妨碍证明的主观心态和方式加以限定,就产生了证明妨碍的狭义概念:如果不负证明责任的一方当事人,通过诸如隐瞒重要证人的居所或让其逃亡国外、更改文书的内容、过失地疏于保管收条等重要文书等种种故意或过失行为来毁损证据方法,进而对于(对方当事人)利用证据方法形成妨碍(证明妨碍),那么就会使负有证明责任的当事人陷于难以证明(证据缺乏)的境地,进而使案件事实处于真伪不明。在这种情形下,如果法院通过适用证明责任原则作出判决而使负有证明责任的当事人败诉,那么不免会产生不当且不公平之感。于是,就应当考虑以证明妨碍为杠杆来开发“避免通过证明责任作出裁判”的法律技术。 这一技术可以称职为排除证明妨碍的技术。我国学者在对证明妨碍进行概念界定上大多采用台湾骆永家教授的观点,即认为证明妨碍是指“不负举证责任之当事人,因故意或过失,以作为或不作为方式,使负有举证责任之当事人之证据提出陷于不可能时,在事实认定上,就举证人之事实主张,作对该人有利之调整。”妨碍证明的是方式多种多样,例如隐瞒重要证人的居所或让其逃亡国外、更改文书的内容、过失地疏于保管证据造成灭失、伪造毁灭证据、串通证人提供虚假伪造证据、故意不提供证据等等。这些行为有的构成妨碍司法,触犯刑法,可以依法追究其刑事责任,不在本文的探讨之列。以本文提供的两个案例为例,持有证据的一方当事人故意不提供文书证据,就是其中常见的一种妨碍证明的方式,也是法官在司法实践中经常面临的问题,本文只对文书提出妨碍进行分析和讨论。

  (二)证明妨碍排除的正义性和司法价值

  通过审判方式的改革,我国目前已基本实行当事人主义的民事诉讼模式,诉讼的进程由当事人发起,法官只扮演的诉讼规则的主持者和中立的裁判者的角色,不再过多的运用职权干预调查取证和诉讼进程,在诉讼中贯彻处分原则并由当事人行使更大的自由处分权利。当事人在诉讼中扮演积极对抗的角色,为证明自己的主张成立,当事人竭尽权力收集提供证据、采取各种诉讼策略以支持己方的主张。自从最高人民法院颁布《关于适用民事诉讼证据若干规定》以来,对当事人举证行为、证明责任进行了规范,这是一种贯彻程序正义的表现方式,也有利于实现实体上的公正。而证明妨碍,是一种人为的对当事人平等对抗的干扰,是当事人一方利用自己的强势造成的证明责任分配上的不平衡。这本身就打破了民事诉讼双方当事人平等对抗的局面,是一种程序上的不正义。按照形式正义的要求,“公正就是适用国家的法律规则。如果一个法官把同一法律规则适用于同样的情况,就是公正的”, 那么在不同的情况适用不同的法律规则也是符合形式正义的要求。在通常情况下,当事人要证明自己的主张应承当提供证据的责任,也就是“谁主张,谁举证”,在发生证明妨碍时,适用证明妨碍排除的规则,是公正的,也是符合形式正义要求的。从正义的客观论上来说,“正义是客观的,可以被感知的,也可以被发现。实体正义是检验法律公正性和有效性的标准,是促进法律改革的动力,也是灵活运用法律规则的推理根据。当死板地适用某项法规或判例造成不公正的结果时,正义就要求由某种崇高的道德裁判或政策来加以纠正。” 因此,在发生证明妨碍时,运用证明妨碍排除的规则来对事实进行认定,是一种包含了价值判断的实现实体公正的司法技术。

  (三)证明妨碍的理论渊源

  证明妨碍的理论基础,主要有以下四种学说:(1)罗森贝克的经验法则说。该说认为,依据经验法则,如果举证责任者主张的事实不真实,相对方不会作毁灭证据的行为,反而愿意将这个证据提出使用。因此,证明妨碍行为乃出于相对方担心举证的结果于己不利,在这种情况下,一般应给予相对方以诉讼上的不利益。(2)违反诉讼促进义务或诉讼协力义务说,该说以帕特尔斯为代表。该说认为,在诉讼中当事人即使明知对自己不利仍然必须遵守真实义务,即禁止虚假陈述或不完全陈述,所以当事人在诉讼证据资料的收集时负协力义务。不提交在诉讼中自己保管的文书或检验目的物,或者不告知自己明知的事故目击者的住所、姓名反而将其隐瞒的行为,是对诚实信用原则要求的诉讼促进义务或诉讼协力义务的违反。(3)布隆梅尔的实体法义务违反说。该说认为,保存证据有时是合同上的附随义务,不作为、不保管或不提交证据的行为是对实体法上义务的违反,其效果是将举证责任转换给证明妨者。  

  (4)违反诚实信用原则说。诚实信用原则是民事的基本原则,也应当是诉讼参与人在诉讼中应遵循的基本原则。因此,当事人在诉讼中应全面真实的提供其所掌握的证据,不得有隐瞒、欺诈、篡改、销毁等违背诚实信用的行为,以促使法官全面真实的掌握全部案件事实。即使该证据于一方当事人不利,为了有利于法官查明案件事实,实现双方实体利益上的公正,该方当事人也负有提供证据予以证明的义务。

  (四)证明妨碍排除的域外适用

  虽然目前我国《民事证据规定》第75条规定“有证据证明一方当事人持有证据无正当理由拒不提供,如果对方当事人主张该证据的内容不利于证据持有人,可以推定该主张成立”,但并没有规定根据一方当事人的请求,持有证据的当事人就有义务提出所持证据,也没有规定哪些情况下可以免除其提供证据的义务。由于我国并没有完全贯彻法官的自由心证制度,法官对该事实究竟凭何认定疏难掌握,即使予以认定也面临较大的压力。在德国、日本等大陆法系国家有所谓的“文书提出命令制度”,明确了出现证明妨碍时文书持有人的文书提出义务,这可以分两种情况:一是文书持有人以不作为的方式拒不提出文书。德国民事诉讼法第421条规定,“举证人断定证书在对方当事人手中时,应在申请证据的同时,申请命对方当事人提出证书”。第422条规定,“依照民法的规定,举证人可以要求交出或提出证书时,对方当事人有提出证书的义务”。第426条规定,“法院认为应由证书证明的事实是重要的,并且认为申请有理由,而对方当事人承认证书为其持有,或者默认对方申请时,法院可命令该当事人提出证书”。 二是文书持有人以作为的方式毁损文书。德国《民事诉讼法》第444条规定,“一方当事人意图妨害对方当事人使用证书而毁损证书或致使证书不堪使用时,对方当事人关于证书的性质和内容的主张,视为已得到证明”。第441条第三项规定“(举证人的)对方当事人不服从提出适于核对的笔迹的命令,或者在第426条的情形,法院相信对方当事人并未细心追究该项笔迹的所在时,就可以把该项证书视为真实。”

  较之德国《民事诉讼法》关于证明妨碍的规定的粗线条,日本《民事诉讼法》关于证明妨碍的规定则更加明确具体、易于司法实务操作。日本民事诉讼法第312条规定,“有下列情形,文书持有人不得拒绝提出:(1)当事人在诉讼中所引用的文书由自己持有时;(2)对文书持有人,举证人可以请求交付或阅览的;(3)文书是为举证人的利益而制作或举证人与文书持有人之间的法律关系而制作的。”日本《民事诉讼法》第224条规定,“1.当事人不服从文书提出命令时,法院可以认为对方关于文书的主张为真实;2.当事人以妨碍对方使用为目的,使具有提出义务的文书灭失以及其他不能使用的情形的场合与前款相同;3.在前两款规定的场合,对方在通过其他证据证明该文书中记载的具体主张以及根据该文书应证明的事实有显著困难的,法院可以认为对方有关该事实的主张是真实的。”第229条:“……如果核对文书没有对方当事人的适当的笔迹时,法院可以命令对方当事人提供用于核对的文字笔迹。对于当事人无正当理由而不服从本条前款规定的裁定时,法院对于文书制作的真伪,可以认定举证人的主张为真实,如果伪造笔体书写时,亦同。

  三、证明妨碍法律效果的司法适用

  (一)证明妨碍制度在我国司法实践中的典型案例

  运用证明妨碍制度排除妨碍,在我国目前的司法实践中已得到运用,但是在证明妨碍法律效果的适用上并不一致,总结起来,主要有以下两种:一是采取举证责任倒置。例如2002年发生的陆晓红、阮之维诉广州市东凯房地产开发有限公司预售商品房合同案中,双方当事人关于商品房买卖合同中是否有约定按累计交付房价款的支付违约金存在争议。合同持有人即被告东凯公司以合同遗失为由拒绝提交,导致关于违约金部分的案件事实因无证可质而陷入真伪不明的状况。一审法院认为东凯公司持有买卖合同,其自称遗失不足取信,视为无正当理由拒绝提供证据。根据证据规定第七十五条的规定倒置了此项事实的证明责任,由被告承担举证不能责任,推定原告的违约金主张成立。 二审法院则通过调取与涉案合同号码前后相邻的合同根据这两份合同中均约定了相同的关于逾期交楼导致合同解除后的违约金条款推定原告主张成立,驳回被告上诉,维持原判。二是推定主张成立。最高人民法院于2007年审结之“浙江华田工业有限公司诉雅马哈发动机株式会社、原审被告南京联润汽车摩托车销售有限公司等商标侵权纠纷上诉案”,在此案一审过程中,江苏省高级人民法院在确定赔偿数额时适用了“证明妨碍”理论,基于浙江华田公司提供给法院的财务资料不完整,台州华田销售公司拒绝提供反映其经荣状况的相关财务资料,台州嘉吉公司两次拒绝提供法院保全的财务资料,并拒不参加庭审,推定雅马哈发动机株式会社主张并计算的浙江华田公司、台州嘉吉公司应负赔偿数额成立。在二审中,最高人民法院认为,鉴于上诉人侵权故意较为明显,且在原审法院和本院审理期间,均未提供完整的财务资料,原审法院据此推定雅马哈发动机株式会社主张的赔偿数额成立并无不妥。

  从以上两个案例可以看出,证明妨碍在司法实践中的运用,已经为许多法院所运用,并且也得到了最高人民法院通过案件裁决的认同。但由于立法上的滞后,许多地方法院在适用证明妨碍时还显得较为拘谨,在实践中可能会采取其他迂回或灵活的解决方式。但从推进民事诉讼证明妨碍立法进程的整体大局来看,地方法院还是应当勇于探索,积极实践,在审判实务中通过个案的实践推动立法的前进。

  (二)证明妨碍法律效果的合理化选择

  结合以上分析,笔者认为,证明妨碍法律效果之选择,或者说排除证明妨碍的司法对策,归结起来有以下几种。

  1、对策一:是由法院启动调查取证权。其依据是《民事诉讼法》第64条第2款之规定:“当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据,或者人民法院认为审理需要的证据,人民法院应当调查收集。”最高人民法院《关于民事诉讼证据若干规定》第十七条也明确:当事人及其诉讼代理人却因客观原因不能自行收集的其他材料,人民法院可根据当事人的申请调查收集。同时,《民事诉讼法》第65条第1款还规定:“人民法院有权向有关单位和个人调查取证,有关单位和个人不得拒绝。”法院调查启动权的启动,可以由当事人申请,在法院认为该案件对查明案件事实具有关键作用并且无该证据将使待证事实处于真伪不明状态时,也可以依职权向证据持有人调取证据。当然,在法律没有规定文书持有人的证据提出义务的前提下,即使法院主动调查取证,也未必能获得该证据。所以这一对策的缺陷也是显而易见的。

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工程款欠条所盖印章非建设工程财务专用章,盖章人仍承担还款责任

(中建新疆建工(集团)有限公司与陈勇建设工程施工合同纠纷上诉案分析)


编者注:本文摘自北京建设工程与房地产专业律师唐湘凌编著的《中国建设工程施工合同纠纷案例百案评析》。唐湘凌毕业于中国人民大学,法学硕士,从事法律职业十余年。其北京建设工程与房地产专业律师团队处理过大量涉及工程建设、房地产的法律事务,在该领域有丰富经验,欢迎委托处理该领域的法律事务(地址:北京市朝阳区东三环北路38号北京国际中心;电话:186-0190-0636,邮箱:lawyernew@163.com)。

一、案件要旨
2006年期间,陈勇为建工集团下属的兴化工程分公司托阿公路第四合同段项目部吊装桥梁。2006年12月10日,兴化工程分公司向陈勇出具欠条一份,载明:“兴化公司托阿公路第四项目欠陈勇吊装费叁万元整”。落款处署名为叶蓓及兴化公司托阿公路第四项目部,并加盖了建工集团兴化工程分公司工程质量专用章。当日,陈勇在欠条空白处签署姓名及时间。涉案工程竣工后已投入使用。一审法院审理认为,欠条上所盖印章真实,能够证明出具者的主体身份,故结合欠条内容可以证明工程欠款关系,因兴化工程分公司不具有独立的法人资格,其还款义务应当由建工集团履行。二审法院审理认为,虽然欠条上加盖的为工程建设质量专用章,但章子所涉及单位名称及欠条载明的内容可以证实原告陈勇承接了被告建工集团的工程事实,被告建设集团并无相反证据证明涉案工程系他人施工,且公司也支付过相应费用,因此,判决建工集团应承担还款责任。
本案要旨为,欠条上虽加盖的是欠款人不具有会计结算功能的印章,但在当前建设工程施工市场不规范的背景下,结合印章出具者的主体身份和欠条内容能证明工程欠款关系,欠款人又举不出相反证据的,欠款人应当承担还款责任。
本案的争议焦点主要是,原告陈勇所持欠条上加盖的系被告建工集团兴化工程分公司工程质量专用章,欠条上的印章是否有效,被告建工集团是否应当承担还款责任。一审法院审理认为,工程质量专用章能够证明出具者的主体身份,故结合欠条内容可以证明工程欠款关系,因兴化工程分公司不具有独立的法人资格,其还款义务应当由建工集团履行。二审法院审理认为,虽然该欠条加盖的是建工集团兴化工程分公司的工程质量专用章,但章子所涉及的单位名称及欠条载明的内容可以证实陈勇在兴化工程分公司承接的托阿项目上进行吊装施工及兴化工程分公司欠其吊装费的事实。因建工集团现并无相反证据来证明涉案工程的吊装部分系他人施工,公司也支付过相应费用的事实,故被告建工集团应承担还款责任。

二、案件来源
乌鲁木齐市天山区人民法院作出的(2011)天民三初字第76号,新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院(2011)乌中民四终字第339号

三、基本案情
2006年期间,陈勇为建工集团下属的兴化工程分公司托阿公路第四合同段项目部吊装桥梁。2006年12月10日,兴化工程分公司向陈勇出具欠条一份,载明:“兴化公司托阿公路第四项目欠陈勇吊装费叁万元整〈先付壹万伍仟元整,余款待验收后付清〈以实际财务支付为准〉”。落款处署名为叶蓓及兴化公司托阿公路第四项目部,并加盖了建工集团兴化工程分公司工程质量专用章。当日,陈勇在欠条空白处签署姓名及时间。涉案工程竣工后已投入使用。庭审中,建工集团对陈勇提交欠条中建工集团兴化工程分公司工程质量专用章的真实性不予确认,经法庭询问,建工集团不申请对印章真伪进行鉴定。

四、法院审理
  一审法院认为:经法庭询问,建工集团对陈勇提交欠条中落款处建工集团兴化工程分公司工程质量专用章不申请真伪性鉴定,法院对该印章的真实性予以确认。工程质量专用章虽系证明工程质量问题,但在当前建设工程施工市场不规范的背景下,工程质量专用章能够证明出具者的主体身份,故结合欠条内容可以证明工程欠款关系。该欠条内容反映出陈勇与建工集团下属兴化工程分公司之间的吊装合同关系。关于欠付金额应当依据载明的欠款三万元予以认定。“〈先付壹万伍仟元整,余款待验收后付清〈以实际财务支付为准〉”等内容系对付款方式的具体约定,不能表示对欠款金额的变更。陈勇的签字只表明对欠款总金额及还款方式的认可。因兴化工程分公司不具有独立的法人资格,其还款义务应当由建工集团履行。李勇主张交通费200元,但未能提供相应证据予以证明,对该项诉求不予支持。法院遂判决:一、建工集团给付陈勇吊装费30 000元;二、驳回陈勇要求建工集团支付交通费200元的诉讼请求。
  二审法院认为:陈勇持欠条向建工集团索款,虽然该欠条加盖的是建工集团兴化工程分公司的工程质量专用章,但章子所涉及的单位名称及欠条载明的内容可以证实陈勇在兴化工程分公司承接的托阿项目上进行吊装施工及兴化工程分公司欠其吊装费的事实。因建工集团现并无相反证据来证明涉案工程的吊装部分系他人施工,公司也支付过相应费用的事实,故对建工集团上诉认为工程质量专用章对外不具有会计结算功能,叶蓓也不是公司会计,从而否定欠条的证明效力的上诉意见,法院不予采纳。综上,原审判决认定事实清楚,适用法律正确,本院予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第(一)项之规定,判决如下:
  驳回上诉,维持原判。

五、与本案及类似案例有关的法规索引
《中华人民共和国公司法》
第十四条 公司可以设立分公司。设立分公司,应当向公司登记机关申请登记,领取营业执照。分公司不具有法人资格,其民事责任由公司承担。
公司可以设立子公司,子公司具有法人资格,依法独立承担民事责任。


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国家安全监管总局、国家煤矿安监局、国家发展改革委、国家能源局关于推进小型煤矿机械化的指导意见

国家安全生产监督管理总局 国家煤矿安全监察局 国家发展和改革委员会等


国家安全监管总局、国家煤矿安监局、国家发展改革委、国家能源局关于推进小型煤矿机械化的指导意见

安监总煤行〔2010〕178号


各产煤省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团煤炭行业管理、煤矿安全监管和发展改革部门,各省级煤矿安全监察机构,司法部直属煤矿管理局,有关中央企业:
  为深入贯彻落实《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》(国发〔2010〕23号)精神,加快转变经济发展方式,进一步调整产业结构,大力实施小型煤矿(年生产能力30万吨以下煤矿)安全技术改造,不断提高小型煤矿机械化程度,逐步解决小型煤矿规模小、工艺落后、技术装备条件差、安全保障能力低等突出问题,全面提高小型煤矿生产力水平,促进煤矿安全生产形势持续稳定好转,现就推进小型煤矿机械化提出以下指导意见:
  一、充分认识推进小型煤矿机械化的重要性和紧迫性
  (一)推进小型煤矿机械化是贯彻落实科学发展观、促进煤炭工业转变发展方式的一项重要而紧迫的任务。党中央、国务院高度重视煤炭工业的安全与发展,对煤矿机械化、现代化建设作出一系列重要指示,明确要求小型煤矿要依靠科技进步,实行机械化开采,走规模化、现代化发展之路。《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》明确提出,要把经济发展建立在安全生产有可靠保障的基础上,建立更加完善的技术标准体系,促进企业安全生产技术装备全面达到国家和行业标准,彻底淘汰安全性能低下、危及安全生产的落后产能和落后技术、工艺、装备。《国务院办公厅关于继续深入开展“安全生产年”活动的通知》(国办发〔2010〕15号)要求,各地区、各有关部门要制定完善小型煤矿等中小企业机械化提升改造等制度规定。各地区、各有关部门和各煤矿企业要深刻领会和全面把握加快经济发展方式转变、调整产业结构和淘汰落后产能的重大意义,解放思想,转变观念,抓住机遇,大力实施“科技兴安”战略,鼓励和引导小型煤矿采用先进适用的新技术、新工艺和新装备,大力推行机械化改造,坚决淘汰落后生产方工艺,提高技术装备水平,提升安全保障能力。
  二、指导思想、工作目标和基本要求
  (二)指导思想。以科学发展观为统领,坚持安全发展、以人为本,依靠科技进步,通过政策引导、资金扶持、典型带动、技术服务等多项措施,推动小型煤矿加快技术改造步伐,推进机械化开采,提高装备水平,改善作业条件,提升安全保障能力,促进小煤矿生产力发展。
  (三)工作目标。小型煤矿采煤机械化和掘进装载机械化程度,到2012年底分别达到45%和70%以上,到2015年底分别达到55%和80%以上。
  1.厚度≥0.8米、地质条件简单到中等复杂的水平、近水平、缓倾斜、倾斜煤层必须实现机械化采煤;鼓励具备能力的煤矿企业在地质条件复杂、急倾斜煤层等困难条件下,积极采用新技术、新工艺,推进机械化采煤。
  2.掘进工作面必须实现机械装载(自溜、高突矿井及有特殊规定的除外),煤巷、半煤巷实现机械化掘进,鼓励在岩石巷道采用机械化掘进。
  3.运输长度超过1500米的平巷、垂深超过50米的斜巷,必须采用机械运送人员;采区实现带式(或刮板)输送机运煤,减少串车运输;逐步实现辅助运输机械化。
  三、基本要求
  (四)统筹规划,分步实施。各产煤省(区、市)煤炭行业管理部门要结合辖区实际,将小型煤矿机械化纳入本地区煤炭工业发展“十二五”规划,组织制定推进小型煤矿机械化改造的工作目标、发展规划(编制说明见附件)和实施方案,确定推进小型煤矿机械化的重点企业,分类指导,分步实施,稳步推进。有关工作目标、发展规划和实施方案于2011年2月28日上报国家煤监局、国家发展改革委(经济运行调节局)、国家能源局。
  (五)因地制宜,突出重点。各地要综合考虑辖区内煤矿的开采条件、灾害种类、管理水平和从业人员素质等因素,找准推进小型煤矿机械化的技术难点,以推行采煤、掘进和运输机械化为重点,坚持综采优先、推广普采、限制炮采,全面推进小型煤矿机械化开采方法改革,提升开采技术水平。
  (六)充分调研,科学论证。各小型煤矿要在充分调研的基础上,针对煤层厚度、倾斜角度、走向长度、地质构造、顶底板岩性等煤层赋存条件以及矿压显现规律、矿井水文地质条件和周边采空区、废弃巷道情况等,进行科学论证,积极探索适合自身条件的开采方法及工艺,确定实施机械化开采的方案,选用先进、适用的技术和装备,确保机械化改造实现预定目标。
  (七)强化管理,确保安全。各地有关部门要发挥科研煤机制造单位及辖区内大型煤矿企业的技术、管理优势,建立技术服务和指导体系,组建专家队伍,定期研究分析小型煤矿在机械化改造过程中出现的新问题,指导小型煤矿及时调整方案和改进安全技术措施,确保机械化改造顺利实施。要结合机械化改造,对矿井通风、供电、运输、排水等系统进行同步优化改造。同时,要健全制度,落实责任,加强现场管理,确保机械化改造在安全的前提下进行。
  四、工作措施
  (八)加强领导,精心组织。各产煤省级煤炭行业管理部门要切实加强组织领导,明确分管负责人和业务部门;建立推进小型煤矿机械化的工作机制,并明确职责,实行目标管理。各产煤市(地)、县(市、区)也要明确负责推进小型煤矿机械化的部门或机构,建立完善责任制和奖惩制度,严格监督检查。各级煤矿安全监管监察部门(机构)要加强督促指导,为小型煤矿机械化改造创造有利条件。各地区有关部门要分工合作,沟通协调,密切配合,齐心协力,共同抓好小型煤矿机械化改造工作。
  (九)政策支持,保障投入。小型煤矿机械化改造前期投入大、周期长,各地区要按照“企业负责、市场运作、政府支持、部门协调”的原则,不断拓宽企业融资渠道,为小型煤矿机械化改造提供资金保障。各地要制定政策,加强引导,鼓励小型煤矿通过股份制改造等多种方式筹措资金;相关部门要积极协调,争取金融机构对小型煤矿的信贷支持;采取大型煤矿企业兼并、托管等方式,解决小型煤矿技术力量薄弱的难题。各小型煤矿要注重发挥投入主体的作用,提足用好安全费用,保投入、保工期。对于因实施采煤机械化改造而提升的能力,可通过能力核定予以认可。
  (十)机制约束,强力推进。各地区要结合实际,研究制定政策措施,从产业调整、资源整合、资金扶持、人员分流等方面给予政策支持。相关部门要严格把关,对于具备条件并已列入规划而不进行机械化改造的小型煤矿,禁止其整合其他煤矿或者扩储煤炭资源;对于具备条件而没有采用机械化开采的新建、改扩建煤矿项目,不得进行项目核准(审批);对于不实施机械化改造、通过增加采掘工作面数量盲目扩大规模的煤矿,在生产能力核定时要严格予以限制;对列入产业结构调整目录,不符合有关标准、安全性能低下、职业危害严重、危及安全生产的落后开采技术、采煤工艺和装备,予以强制性淘汰。
  (十一)加强培训,提高素质。各地区、各有关部门要充分利用现有资源,制定相应的培训计划,帮助小型煤矿集中培养一批与机械化装备相适应的技术和管理人员。各煤矿企业要结合机械化改造需求,采取“自身培养、校企联合、企企联合”等多种方法,有针对性地对职工进行培训,提高职工的操作技能。鼓励具备能力的企业组建综采工作面安装、试采、回撤专业队伍,为实施机械化改造提供服务。
  (十二)加强交流,典型引路。各地区要采取多种方式,大力宣传新形势下推进小型煤矿机械化改造的重要意义,增强煤矿开展机械化改造的紧迫感和责任感。要注重学习借鉴成功经验,加强交流,取长补短;注重培育先进典型,选择有条件的小型煤矿先行试点,树立一批机械化改造成功的样板,及时总结推广,通过典型引路,以点带面、逐步推进。国家安全监管总局、国家煤矿安监局、国家发展改革委、国家能源局将建立信息交流平台,召开现场会,组织学习参观,促进全国小型煤矿机械化工作全面开展。
  附件:小型煤矿机械化发展规划编制说明
                        国家安全生产监督管理总局
                          国家煤矿安全监察局
                         国家发展和改革委员会
                            国家能源局
                         二○一○年十月十五日

附件

小型煤矿机械化发展规划编制说明

  为合理有序、积极稳妥地推进小型煤矿机械化工作,各地要根据加快经济发展方式转变和调整产业结构的要求,结合全国小型煤矿机械化规划目标及各地煤矿开采条件、煤炭储量、管理水平等实际情况,编制小型煤矿机械化发展规划。为保证规划编制的科学合理、切合实际,特作如下说明:
  一、规划编制依据
  1.张德江副总理2008年5月在太原召开的全国煤矿安全生产座谈会上提出的争取利用三年时间,小型煤矿机械化、半机械化程度达到40%以上的要求;
  2.《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》(国发〔2010〕23号);
  3.《国务院办公厅关于继续深入开展“安全生产年”活动的通知》(国办发〔2010〕15号)中关于各地区、各有关部门要制定完善小型煤矿等中小企业机械化提升改造等制度规定,积极推进安全生产规范化建设的要求;
  4.煤炭生产方面的法律法规,国家安全监管总局公布实施的《煤矿安全规程》等有关煤矿安全生产的标准、部门规章以及规范性文件,国家煤矿安监局、国家发展改革委、国家能源局印发的有关规范性文件。
  二、规划编制原则
  1.要体现转变经济发展方式、加快产业升级的要求。通过小型煤矿机械化改造,逐步淘汰落后生产方式和落后产能,加快推进本地区煤炭工业发展方式转变和产业升级步伐,坚定不移地走机械化、规模化道路,显著提高产业层次。进一步缩小小型煤矿与大中型现代化煤矿的差距,加快推进小型煤矿发展方式由落后粗放型向先进集约型转变,管理方式由传统经验型向现代科学型转变。
  2.要体现统筹规划、分步实施的要求。要在充分调研掌握第一手资料的基础上,结合淘汰落后产能和小型煤矿资源整合、技术改造,统筹制定小型煤矿机械化发展规划。坚持先易后难的原则,分步实施、稳妥推进,确保规划顺利实施。各地要结合煤炭工业发展“十二五”规划将小型煤矿机械化发展规划纳入本地区煤炭工业“十二五”发展规划,统一规划、统一部署、统一组织实施。
  3.要体现因地制宜、突出重点的要求。各地要综合考虑辖区内煤矿的开采条件、灾害种类、管理水平和从业人员素质等因素,找准推进小型煤矿机械化的切入点,以推行采煤、掘进和运输机械化为重点,确定重点地区、重点工程和项目,坚持综采优先、推广普采,全面推进小型煤矿机械化开采方法改革,提升开采技术水平。
  4.要体现科技创新、政策驱动的要求。充分发挥科技对小型煤矿机械化改造的支撑作用,积极选用先进、适用、成熟的技术、工艺和装备。各地要制定鼓励小型煤矿机械化的政策措施,支持小型煤矿通过机械化改造上规模、上档次、上水平,积极协调、争取信贷支持,指导小型煤矿统筹安排技术改造资金。
  5.要体现教育培训、典型引路的要求。各地区、各有关部门要充分发挥指导和服务作用,采取多种方式,帮助小型煤矿集中培养一批与机械化装备相适应的技术和管理人员。同时要注重培育先进典型,选择有条件的小型煤矿先行试点,树立一批机械化改造成功的样板,及时总结推广,通过典型引路,以点带面、逐步推进。
  三、规划主要内容
  1.小型煤矿机械化现状、存在的突出问题和面临的形势。主要包括小型煤矿安全生产现状、事故特征及主要原因;地质条件及自然灾害状况;采煤、掘进、掘进装载、运输等主要生产系统机械化现状和程度;存在的突出问题;面临形势分析。
  2.小型煤矿机械化建设的指导思想和规划目标。规划目标应包括本地区规划总体目标;采煤、掘进、掘进装载、运输等主要生产系统机械化程度。
  3.小型煤矿机械化的实施步骤和具体安排。要分列出2011~2015年分年度实施机械化改造的煤矿名单,以及改造的具体内容、预期效果。
  4.规划实施的保障措施。包括将小型煤矿机械化纳入当地煤炭工业“十二五”发展规划;建立工作机制,落实推进小型煤矿机械化的主体责任;拓宽融资渠道,保障资金投入;依靠科技进步,加大技术改造力度;加强教育培训,提高人员素质;培育先进典型,发挥引导作用等内容。
  5.重点工程。结合辖区小型煤矿实际,选择一批具有代表性和示范作用的小型煤矿,列入机械化改造的重点工程,分期分批组织实施,以点带面,总体推进。
  四、有关要求
  1.加强组织领导。各产煤省(区、市)及新疆生产建设兵团煤炭行业管理部门要切实加强对小型煤矿机械化发展规划编制工作的组织领导,要明确分管负责人和业务处室,落实责任,明确任务,按时完成规划编制工作。
  2.做好调查研究。各地在编制规划之前,要组织开展相关调研工作,通过现场调查、召开座谈会等多种形式,掌握本地区小型煤矿机械化的现状、开采条件、灾害程度、技术难点等,确保规划编制的科学性和可行性。
  3.加强规划目标的研究和测算。要结合实际,研究提出本地区小型煤矿机械化发展的主要指标,特别是采煤、掘进、掘进装载、运输等系统的约束性指标,以更好地发挥规划的指导作用。指标的设置和测算要兼顾全面和重点,兼顾需要和可能,既要适度超前,又要实事求是、切实可行。
  4.按期完成规划编制。请各地抓紧编制小型煤矿机械化发展规划,并于2011年2月28日前以纸质和电子文档两种方式报送国家煤矿安监局行管司和国家能源局煤炭司。
  联系人:肖同社,王素锋,纪庆磊
  电话:010-64464294(带传真),64464017,68555086
  E-mail:hgsjcc@163.com,jiql@ndrc.gov.cn
  附表:1.小型煤矿机械化现状调查表(表1-4)
     2.小型煤矿机械化改造规划表(表1-2)
     3.小型煤矿机械化改造示范矿井(重点工程)规划表
     4.小型煤矿机械化改造示范矿井基本情况表